Реформы и реформаторы

Но кто является тем человеком, который вмешивается в естественный процесс развития, т. е. кто осуществляет реформу? На первый взгляд ответ и на этот вопрос весьма прост: реформа всегда разрабатывается, планируется и проводится сверху, т. е. людьми, находящимися у власти. Однако на практике дело обстоит несколько сложнее. Все зависит от характера общества, от существа политического строя. Люди, облеченные властью, всегда действуют с учетом собственных выгод. Прежде всего они заинтересованы в сохранении существующего политического строя, обеспечивающего им доступ к власти. С этой точки зрения невозможно ждать от властей предержащих, что они проведут реформу, которая изменит политический строй и будет, по существу, уже не реформой, а революцией. Встречающееся в научной литературе определение некоторых реформ, например Петра I и Александра II, как «революции сверху» следует воспринимать исключительно как метафору. Сколь бы радикальными ни были реформы этих русских монархов, сколь радикально ни изменили бы они лицо страны и направление ее исторического развития, сущность политического строя России осталась неизменной, а сами реформы были направлены не на разрушение этого строя, а на его укрепление.

Пожалуй, наиболее радикальная в истории дореволюционной России реформа политического строя была осуществлена, как ни парадоксально это прозвучит, Николаем II. Своим Манифестом 17 октября 1905 г. он впервые создал в России представительную законодательную власть и тем самым, по крайней мере формально, положил конец самодержавной форме правления, хотя при этом и царь продолжал именоваться самодержцем, и революционеры всех мастей продолжали бороться именно с самодержавием.

Однако даже при самой деспотичной, авторитарной форме правления власть не может быть абсолютно независимой от общества, от своих подданных. Она не способна существовать без социальной опоры, хотя бы в лице немногочисленной политической элиты или силовых структур – армии, полиции, спецслужб. Степень зависимости власти от общества может быть различной. Чем политический режим демократичнее, тем шире его социальная база, тем больше у общества инструментов контроля за властью. Если при этом власть носит выборный характер, то степень ее зависимости от общества весьма высока. Общество же, население выбирает новую власть (например, в лице иной политической партии) именно тогда, когда большинство не удовлетворено политикой власти старой. Тем самым общество демонстрирует стремление к изменениям, а политики строят свои предвыборные кампании именно на обещании таких перемен, т. е. на обещании проведения реформ.

Иначе говоря, побуждение к реформе может идти снизу, хотя сама реформа осуществляется сверху. Более того, в современном динамично развивающемся мире проведение реформ часто рассматривается как непременная обязанность эффективной политической власти. Политика реформ, процесс постоянного сознательного изменения действительности, таким образом, оказывается нормальным состоянием всякого цивилизованного общества. Интересно, что, согласно наблюдениям некоторых историков, возникновение представления о том, что идеальный правитель должен быть непременно преобразователем, т. е. должен активно способствовать совершенствованию действительности, в определенной мере связано с оценкой личности и дел Петра I.

Еще один важный для понимания феномена реформы вопрос – степень ее радикальности. Иначе говоря, следует ли реформой называть лишь масштабные изменения в каких-то важнейших сферах, или это понятие применимо и к изменениям частным, локальным? Может показаться, что ответ на этот вопрос не столь уж важен и, как всегда, когда речь идет о толковании терминов, все зависит от договоренности. К примеру, можно условиться называть реформой лишь изменение, носящее общегосударственный характер, а изменение, не касающееся всего общества, считать преобразованием. Однако на практике подобный подход лишь усложняет восприятие этого феномена, поскольку использование разных понятий для обозначения одного и того же явления скорее запутывает ситуацию, чем проясняет. Гораздо более продуктивным представляется попробовать классифицировать сами реформы.

Один из вариантов возможной классификации – простой и поэтому удобный – предложил американский исследователь Т. Колтон. По его мнению, реформы бывают радикальные, умеренные и минимальные. Радикальные реформы

носят характер всеобъемлющих изменений и в качестве важнейшего элемента включают перестройку органов государственного управления, а также основополагающих принципов законодательной системы. Умеренные реформы предполагают серьезные изменения в системе управления, составе и политике правительства, но не затрагивают основные политические структуры и институты. Наконец, минимальные реформы – это незначительные изменения в системе управления и политике, носящие регулирующий и, как правило, одиночный характер[69].