Россия: народ и империя, 1552–1917

Местное самоуправление

Создание земств в 1864 году и городских учреждений в 1870-м впервые дало России требуемую сеть выборных местных законодательных собраний. В земских выборах участвовали землевладельцы, городские жители и крестьяне, причём избирательная система частично основывалась на сословном принципе и частично на имущественном цензе. Сама система отражала неуверенность властей относительно того, останется ли Россия иерархическим обществом, основанным на государственной службе, или же станет более открытым гражданским обществом.

Распределение мест давало преимущество крупным землевладельцам и богатым горожанам, но в то же время крестьяне в силу явного численного преобладания имели большинство во многих районах страны; в уездных земствах пропорция представителей от каждой курии выглядела так: от крестьян — 42%, от крупных землевладельцев — 38%, от горожан — 17%. Муниципалитеты по своему составу были более элитные — жёсткий налоговый ценз обеспечивал преимущество богатой части горожан.

Например, в Санкт-Петербурге жители распределялись по трём категориям в следующей пропорции: 1-я — 202 голоса, 2-я — 705 голосов, 3-я — 15.233 голоса; при этом количество депутатов от каждой категории было одинаковым. Примечательно, что земства учреждались лишь в тех регионах, где, как в городах, так и в сельской местности, преобладающую массу населения составляли русские. Правительство не рисковало передавать местные органы самоуправления этническим группам, которые могли бы использовать их для сепаратистских целей.

Земства позволяли другим собственникам, дворянам и, до некоторой степени, крестьянам, участвовать в местных делах, особенно в развитии образования, здравоохранения, путей сообщения и экономики. Дворяне и их бывшие крепостные учились работать вместе, и по крайней мере, в некоторых регионах это удалось. В 1865 году Кошелев докладывал о первых сессиях уездного земства в Рязанской губернии: «…Гласные из крестьян, наши вчерашние крепостные люди, сели между нами так просто и бесцеремонно, как будто век так сидели; они слушали нас с большим вниманием, спрашивали объяснение насчёт того, чего не понимали, и соглашались с нами со смыслом…»

Возможно, крестьяне несколько робели, но есть сведения, что, будучи введёнными в местные органы, всё же вносили в работу определённый вклад.

Ещё более важным можно считать то, что впервые в работе местного самоуправления приняло участие так много людей, имеющих профессиональную подготовку. В большей степени это касалось небольших городов и деревень, в меньшей — муниципалитетов. Для примера: в Тверской губернии количество профессионально подготовленных граждан, принявших участие в работе земств, возросло с 17 в 1866 году до 669 в 1881 году, 773 — в 1882 году, 941 — в 1891 и более 2000 — в 1910 году. Около половины наёмного персонала местных управлений составляли учителя, а оставшуюся половину — фельдшеры, врачи, ветеринары, статистики, библиотекари, секретари и писаря. Число врачей в уездных земствах увеличивалось из года в год: в 1870 году — 613, в 1880 году — 1069, в 1890 году — 1558, в 1900 году — 2398, в 1910 году — 3082.

Это был так называемый «третий элемент» (первые два — государственная бюрократия и земские депутаты). В основном эти люди не принадлежали к формальной сословной структуре и считались разночинцами. Наделённые чувствами профессионального самолюбия и достоинства, они гордились тем, что являются пионерами нового процесса и могут принести плоды своих профессиональных умений и знаний в небольшие города и деревни. Пусть и более скромно, но, возможно, более эффективно они продолжали «хождение в народ» 1870-х годов, устанавливая деловой и человеческий контакт с крестьянами. Большинство двояко относилось к государству: будучи основным источником их доходов, государство в то же время служило главной помехой на их пути к успеху в работе. Попытки этих людей, многие из которых представляли земства, объединиться, чтобы устранить такие помехи, дали сильный толчок движению к политической реформе в начале XX века.