Русский народ и государство

Б) Специализация функций при условии возможности отрицательного воздействия одних органов на другие. Такой способ распределения функций предлагал Монтескье в своей известной теории, построенной на неправильном истолковании особенностей английского политического строя. Монтескье отправляется в построении своей теории от понятия политической свободы. Он считает свободой «право делать все, что дозволено законами»[655] и высказывает мысль, что ни одна из чистых форм государственного устройства не может обеспечить политической свободы. Ему кажется очевидным, что свободы нет в абсолютной монархии, которую он склонен называть просто деспотией. Но по его мнению, также и демократия, и аристократия не являются государствами свободными по своей природе, ибо они не создают гарантий против злоупотреблений властью[656]. «Известно уже по вековому опыту, — говорит Монтескье, — что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не дойдет до положенного ему предела»

[657]. Причем эта истина одинаково применима и к единоличному, и к многоличному властителю: и в демократии возможен произвол большинства, попирающий законность и свободу. Ошибочно поэтому приурочивать идею свободы к демократическому строю. «В демократии народ, по-видимому, делает, что хочет, но политическая свобода состоит совсем не в том, чтобы делать то, что хочется»[658]. «Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, — продолжает он, — необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга». «Возможен такой государственный строй, что никто не будет склонен делать то, что закон ему не дозволяет»[659]

. Для этого нужно, чтобы власти в государстве не были соединены в одном лице. Там, где власти соединены в лице одного султана, царствует ужасный деспотизм. В республиках Италии, где эти власти соединены, свободы меньше, чем в наших монархиях. «Государи, стремившиеся к деспотизму, всегда начинали с объединения в своем лице всех отдельных властей»[660]. Объяснение этого явления, по мнению Монтескье, не представляет особого труда. Представим, говорит он, что «власть законодательная и власть исполнительная будут соединены в одном лице или в одном учреждении». «Свободы при этом не будет, так как можно опасаться, что обладающие ими монарх или сенат станут создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их. Не будет еще свободы и в том случае, когда судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если она соединена с исполнительной властью, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников или дворян или же из простых людей, были соединены эти три власти: создавать законы, приводить их в исполнение и судить преступления или тяжбы частных лиц»[661]. Совсем иное дело, когда эти власти разделены — тогда они приходят в состояние некоторого устойчивого равновесия. Иными словами, теория разделения властей требует такого правительственного аппарата, который ставит искусственные преграды против злоупотребления власти. Отдельные единицы власти следят друг за другом и останавливают друг друга тогда, когда совершается покушение на нарушения законности и права. Но подобное балансирование властей и их равновесие возможны только в том случае, если власти обладают правом взаимного контроля. Для этого Монтескье считал нужным исполнительную власть наделить правом роспуска парламента и правом veto (то есть запрета) по отношению к постановлениям законодательной власти. Что же касается до обратного отношения законодательной власти к исполнительной, то Монтескье не указывал здесь каких-либо специальных мер контроля, хотя английская политическая жизнь и знает их в виде политической ответственности министров. Но роспуск парламента и veto суть чисто отрицательные акты. Смысл их исчерпывается возможностью препятствия, а не возможностью положительного участия. Этот последний пункт и составляет существо разбираемого здесь распределения функций. Характерной особенностью его является то, что прямая положительная деятельность каждого органа устанавливается только на основании отрицательных актов надзора одних органов над другими. Из различных законодательных установлений, воплотивших эту теорию, прежде всего нужно назвать конституцию американских Соединенных Штатов 17 сентября 1791 года. Совершенно ошибочно считать, что в названной конституции проведено какое-либо абсолютное разделение властей. Американская конституция типично проводит начало специализации с допущением отрицательного воздействия одних органов на другие. Ее три департамента (Departaments) — законодательная, исполнительная и судебная власти — ни в коем случае не независимы друг от друга, но связаны друг с другом тем, что могут осуществлять взаимный контроль. Избираемый всенародным голосованием президент обладает правом veto, которым он, кстати сказать, и пользуется. Сам он находится в известном отношении под контролем верхней палаты, и, наконец, судебная власть контролирует общее проведение исполнения законов в республике. Авторы этой конституции, будучи ревностными поклонниками системы Монтескье, последовательно воплотили ее в жизнь

[662]. Но такое же равновесие между властями имели в виду установить и авторы французской конституции 1791 года. Ее главным намерением было не установление каких-то трех абсолютно независимых единиц власти — законодательной, исполнительной и судебной, но установление такого порядка соотношения между органами государства, который обеспечивал бы взаимный контроль посредством актов отрицательного воздействия. Законодательная власть, согласно этой конституции, воплощалась в лице одной палаты[663]. Исполнительная — в лице короля, который устанавливал министерство и обладал правом законодательного veto[664]

. Судебная власть — в лице суда, которому присваивалось право общего надзора над законностью. Депутат Малуэ, возражавший против этой конституции при обсуждении ее проекта, совершенно справедливо определял ее смысл, указывая, что первой ее посылкой является равновесие между властями. «В распределении силы властей, в их независимости, в их равновесии — вот где следует искать гарантию естественных и гражданских прав», — говорил он[665]. Но он полагал, что произведенное конституцией разделение как раз этой цели и не достигает. Он указывал, что организация двухпалатной системы гораздо лучше могла бы оградить права граждан от деспотизма законодательной власти. Он обращал также внимание на неудовлетворительное, по его мнению, решение вопроса о власти монарха. По его мнению, монархический принцип полезен главным образом как противовес (contrepoids) по отношению к другим властям, и в качестве такого противовеса он должен обладать значительной самостоятельностью, достаточной для того, чтобы оказать препятствие не только ошибкам законодательной власти, но и положительным ее мероприятиям[666]. Для равновесия властей нужно, чтобы монарх был моральным лицом, чтобы он обладал суверенной волей, способной противодействовать законодательному корпусу. Он таким образом настаивал на том, чтобы глава исполнительной власти обладал не только отрицательными средствами, но и способами положительного воздействия (право законодательного почина и т. п.). Это был спор различных истолкований теории разделения властей: одного, связанного с именем Монтескье и с американскими опытами ее истолкования и приложения, и другого, связанного с позднейшей практикой дуалистических монархий и с опытами английского парламентаризма.