«Русский вопрос» в 1917 — начале 1920 г.: Советская Россия и великие державы

Союзники полагали невозможным признать советский режим, хотя Л. Д. Троцкий и стремился установить с ними партнерские отношения. Тем не менее в ответ на разъяснения дипломатов о том, что инициатива приглашения послов должна исходить от него и по протоколу новый министр должен известить их о своем назначении официально в письменной форме, Троцкий посчитал такую процедуру не соответствующей новым условиям. Наркоминдел не стремился налаживать и оперативную работу доверенного ему ведомства, рассматривая дипломатию как «буржуазный пережиток». Как известно, сотрудничать с новой властью согласились лишь считанные единицы бывших служащих российского МИДа. Только к концу 1917 г. аппарат Народного комиссариата иностранных дел Советской Республики (НКИД) был в основном сформирован для осуществления практических связей с внешним миром и насчитывал 125 сотрудников. На руководящие должности привлекались в первую очередь члены РСДРП (б) (с 1918 г. — РКП (б)), участники международного рабочего движения. Среднее и низшее звено аппарата составляли представители разночинной, беспартийной интеллигенции, владевшие иностранными языками.

Подавляющее большинство работавших за рубежом дипломатов, не признав Октябрьской революции, отказалось сотрудничать с новой властью. Приказом НКИД от 9 декабря 1917 г.[50] они были освобождены от своих обязанностей. Своими представителями за рубежом Совнарком назначал не успевших вернуться в Россию революционеров-эмигрантов, таких, как В. В. Боровский, М. М. Литвинов. Однако в иностранных державах в течение нескольких лет еще продолжали функционировать старые дипломатические и консульские представительства.

Стратегический внешнеполитический курс государства и тактические приемы его реализации утверждались высшей партийной инстанцией. С момента своего создания НКИД был подчинен высшему политическому руководству страны. Позднее, в конце февраля 1918 г. ЦК РСДРП (б) принял решение, инициированное Троцким, об отделении НКИД от политического руководства внешней политикой: «Текущие дела может вести Чичерин, а политическое руководство должен взять Ленин»[51]

. Этот сформулированный Троцким принцип и лег в основу советского подхода к механизму внешнеполитических решений. В современной теории международных отношений под «механизмом внешнеполитических решений» понимается «совокупность (система) определенным образом организованных и взаимодействующих государственных органов, принимающих участие в процессе разработки и осуществления внешнеполитических решений»[52]. Советский внешнеполитический механизм представлял собой сложное взаимодействие высшей партийной инстанции — Политбюро ЦК РКП (б) — ВКП (б) и хозяйственно-государственных наркоматов и ведомств, направленное на разработку и осуществление взаимовыгодных и оптимальных внешнеполитических решений. Первоначально этот механизм формировался как коллегиальный орган выработки принятия решений в области внешней политики. II Всероссийский съезд Советов, объявленный высшим политическим органом страны, был призван определять основные направления и важнейшие задачи внешней политики советского государства. На период между съездами Советов высшей компетенцией в решении вопросов войны и мира и международного положения страны обладал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК)

[53]. На Совнарком, руководимый Лениным, возлагалось практическое решение задач в области внешней политики. Согласно Постановлению ВЦИК от 30 ноября 1917 г., Совнарком являлся подотчетным перед ВЦИК органом и обязан был предоставлять последнему на рассмотрение и утверждение все законодательные акты и распоряжения внешнеполитического характера[54]

. Для ведения оперативной работы в области внешней политики был создан комитет по иностранным делам, преобразованный вскоре в Народный комиссариат иностранных дел, во главе которого стоял Троцкий. Совнарком и НКИД систематически отчитывались перед ВЦИК о проделанной работе. С сообщениями и отчетами по внешнеполитическим вопросам перед ВЦИК неоднократно выступал Ленин[55]. Все основные звенья формируемого внешнеполитического механизма — Всероссийский съезд Советов — ВЦИК — НКИД — в первые послеоктябрьские месяцы были подчинены ЦК большевистской партии. В результате ни один значительный и серьезный вопрос в области внешней политики не мог быть принят НКИД без согласования и утверждения ЦК РКП (б). После VIII съезда РКП (б) (18–23 марта 1919 г.) ЦК РКП (б), как центр принятия внешнеполитических решений, уступил место вновь созданному Политбюро ЦК, без санкции которого не могло быть принято ни одно внешнеполитическое решение. Сменивший Л. Д. Троцкого нарком иностранных дел Г. В. Чичерин и его ближайшие помощники по НКИД не были приближены к партийной верхушке, выносившей решения по важным внешнеполитическим вопросам. Они считались «недостаточно политически зрелыми» и, по мнению членов Политбюро, не являлись «стопроцентными большевиками»[56].