Северный Кавказ. Модернизационный вызов

Законодательство о статусе земель отгонного животноводства принято только в Республике Дагестан. Базовым законом по данному вопросу является Закон «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» от 9.10.1996 № 18. К землям отгонного животноводства этим законом отнесены «земли в исторически сложившихся границах Республики Дагестан, предоставленные хозяйствам для ведения отгонного животноводства и другого технологически связанного с ним сельскохозяйственного производства на территориях других административных районов в плоскостных и горных районах республики, государственного земельного фонда, а также государственных трасс скотопрогонов, выделенные в установленном порядке для передвижения скота, стоянок и выпаса по пути следования с летних пастбищ на зимние и обратно»[111]

. Земли отгонного животноводства относятся к собственности Республики Дагестан и имеют особый статус. Управление и распоряжение данными землями осуществляется правительством республики либо уполномоченным им органом. Государственным и муниципальным учреждениям и казенным предприятиям земли отгонного животноводства предоставляются в постоянное (бессрочное) и срочное (на 1 год) пользование. Остальным юридическим лицам, а также гражданам такие земли сдаются в аренду без права приватизации. Срок аренды не должен превышать 49 лет. Ставка арендной платы привязана к ставке земельного налога.

При этом, если рассмотреть разрешенные на данных землях направления сельскохозяйственной деятельности, станет очевидно, что они выходят за рамки отгонного животноводства. Так, в соответствии с региональным законодательством, в зависимости от характера систематического использования земли отгонного животноводства подразделяются на пашню, пастбища, сенокосы и другие угодья. Сельскохозяйственные предприятия, учреждения и организации, имеющие отгонное землепользование, вправе предоставлять во временное пользование земельные участки для огородничества работникам, временно проживающим на данных землях и осуществляющим производственные функции. В то же время работникам сельскохозяйственных предприятий, учреждений и организаций, постоянно проживающим на землях отгонного животноводства, Правительство Республики Дагестан может предоставить земельные участки для организации крестьянских (фермерских) хозяйств из земель специального земельного фонда, причем специализация данных хозяйств не оговаривается. С разрешения Правительства Республики Дагестан на данных землях возможна также закладка многолетних насаждений. Фактически жесткие ограничения устанавливались лишь на распашку вне участков регулярного орошения.

Что касается муниципальной организации, то региональная специфика, связанная с традиционными формами отгонного животноводства и особенностями системы расселения, отражена в регионе следующим образом. В Законе Республики Дагестан «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан» от 13.01.2005 № 6 указано, что в населенных пунктах на землях отгонного животноводства, не зарегистрированных в установленном порядке, местное самоуправление осуществляется населением в составе сельских поселений, входящих в муниципальные районы, за которыми закреплены эти земли (ст. 53)[112]. Данная, не очень понятная фраза отражает одну из наиболее острых проблем, связанных с землями отгонного животноводства в республике.

Смешивание процессов организации отгонного животноводства и переселения горцев на равнину привело к тому, что на землях отгонного животноводства, отнесенных к категории земель сельскохозяйственного назначения, возникли многочисленные населенные пункты, многие из них – достаточно крупные. По имеющимся оценкам, подобных населенных пунктов около двухсот[113]. В то же время, в соответствии с Земельным кодексом РФ, землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта (ст. 77.1). На них могут возводиться лишь здания, строения, сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Правда, региональным законодательством Республики Дагестан предусмотрено, что с разрешения Правительства Республики Дагестан на землях отгонного животноводства возможно строительство жилья для животноводов, а также производственных построек капитального характера, однако даже это не до конца согласуется с положениями федерального законодательства, направленными на защиту целевого использования сельскохозяйственных земель. Зарегистрировать же населенный пункт без изменения категории земель вообще не представляется возможным.