Северный Кавказ. Модернизационный вызов

Во-вторых, в Республике Дагестан требует решения вопрос о статусе населенных пунктов, возникших на землях отгонного животноводства, в которых проживают тысячи людей. Формально эти населенные пункты не существуют, поскольку земли, на которых они возникли, относятся к сельскохозяйственным. Особенно активно дебатируется вопрос о придании статуса муниципальных образований одиннадцати подобным селениям. Судя по всему, в течение определенного времени в них существовали органы местного самоуправления. Во всяком случае, в июне 2005 г. в Закон Республики Дагестан «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан» была внесена поправка, в соответствии с которой органы местного самоуправления одиннадцати сельских поселений, расположенных на землях отгонного животноводства, прекращают свою деятельность по истечении срока полномочий и вновь не формируются[119]

. В дальнейшем эта поправка была исключена из текста закона, и формально данные населенные пункты на настоящий момент должны иметь статус сельских поселений. Это же в целом подтверждают данные Общероссийского классификатора территорий муниципальных образований (ОКТМО) по Республике Дагестан, который разработан в 2009 г. Управлением организации статистического наблюдения и контроля, Главным межрегиональным центром обработки и распространения статистической информации и территориальными органами Федеральной службы государственной статистики. Однако, по имеющейся информации, на практике это решение не реализовано. Применительно к остальным населенным пунктам на прикутанных землях данный вопрос даже не поднимался.

В то же время такое положение становится все более неприемлемым. Здесь важно отметить как вопиющее несоответствие подобной ситуации российскому законодательству, так и реальные проблемы и дополнительные трансакционные издержки, которые порождаются этой ситуацией.

Так, статья 11 Федерального закона № 131-ФЗ в число требований к установлению границ поселений включает следующие:

• в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый);

•

 границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.

Очевидно, что существующая в Дагестане муниципальная организация противоречит как требованию наличия общей территории поселения, так и условию пешеходной доступности. Более того, расположение земель отгонного животноводства в ряде случаев приводит к тому, что требование наличия общей территории нарушается и для поселений равнинной части республики[120]

.

Содержательные вопросы, порождаемые подобной ситуацией, можно разделить на несколько групп. Наиболее очевидны технические проблемы, связанные с неудобством для населения ездить получать документы в горные районы. Однако это – лишь надводная часть айсберга. Из-за отсутствия органов местного самоуправления права жителей прикутанных населенных пунктов оказываются хуже защищены, неоправданно большую роль в организации жизни этих территорий играют руководители расположенных на них сельскохозяйственных предприятий.

Наконец, необходимо учитывать, что отношения сообществ, формирующихся в прикутанных населенных пунктах, с сообществами «материнских» горных поселений приобретают все более неоднозначный характер. С одной стороны, до сих пор сохраняются достаточно тесные связи, часть населения попеременно живет то на кутане, то в горах, многие возвращаются с кутана на выходные. С другой стороны, усиливаются процессы дифференциации. Сообщества на равнине становятся все более гетерогенными, на подобных территориях могут компактно проживать жители разных горных сел или даже районов. Их экономические потребности и интересы постепенно обособляются. Часть населения кутанов вообще никогда не была в горах. В этих условиях сохранение единых муниципалитетов со временем теряет смысл и с социальной точки зрения.