Стимулы и институты

Новое законодательство о местном самоуправлении содержит также важные предпосылки для большей подотчетности органов местного самоуправления общественности. В отличие от региональных губернаторов и депутатов региональных законодательных собраний, местные избранные чиновники и депутаты могут быть освобождены от занимаемых должностей, если их деятельность противоречит федеральным или региональным законам. Прежде всего, в малых районах конкретные решения местных властей могут приниматься на референдумах (методом прямой демократии), что, безусловно, повысит степень приемлемости этих решений для местного населения и будет стимулировать их самоорганизацию. Мы неоднократно подчеркивали, что именно самоорганизация является ключом к успеху заключения нового общественного договора в целом.

В децентрализации власти и в формировании низового уровня российской демократии сделаны только первые шаги. Пока еще, как видно из нашего предшествующего анализа, страна не смогла найти оптимального баланса между централизацией и децентрализацией. Неподатливая федеральная структура обладает большой властью, но не может эффективно использовать ее и сгибается под собственным весом. То же самое можно сказать о многих региональных губернаторах, пытающихся создать собственные маленькие удельные княжества, где они имели бы неограниченную власть. Тем не менее взаимозависимая природа регионов и нулевой (если не отрицательный) результат их игр с Москвой, несомненно, приведут к провалу всех таких попыток. Более важным является то, что очевидное господство централизованного принятия решений не ведет к объединению рынков и к унификации правил социальной игры. Наоборот, это взначительной степени усиливает произвол, коррупцию и сегментацию экономики. В этих обстоятельствах единственным решением представляется передача по возможности больших полномочий нижним эшелонам власти, которые будут в боль-шей степени подотчетны общественности и будут конкурировать между собой. Экономистам очень хорошо известно, что большее разнообразие в конкурентных условиях скорее приведет к выработке универсальных правил игры, направляемой «невидимой рукой», нежели попытки направляемой сверху унификации поведения при отсутствии конкуренции. Федеральному правительству следует сосредоточивать свои ограниченные возможности на оказании помощи в создании и поддержании таких универсальных правил («протекционистская роль», обсуждавшаяся в главе 8) и оставить все остальное на инициативу самого народа.

Соответственно, часто выражаемые опасения, что увеличение полномочий местных властей в отношениях с региональными и региональных властей в отношениях с федеральными приведет к хаосу и полному исчезновению всякой власти, являются заблуждением (или продиктованы группами влияния). Учитывая промышленную структуру российской экономики, предприятия, которые нуждаются в централизованном управлении в силу самой природы их деятельности (например, атомные электростанции, нефтяные и газовые магистральные трубопроводы), настолько многочисленны, что разрушение власти невозможно, и это хорошо понимает общественность, включая местных руководителей. Федеральное правительство также сохранит собственные источники доходов, поступающих как от оказания коммерческих услуг, таких, как ФСЗС, так и из других источников, таких, как централизованный экспорт нефти и газа, доходы от различных проектов, остающихся под контролем правительства (например, проектов, осуществляемых в рамках соглашений о разделе продукции), и так далее. Федеральному правительству, возможно, следует сохранить исключительное право на один-два простых налога, таких, например, как налог на добавленную стоимость и на бензин, а также сохранить исключительное право на доходы, поступающие от пошлин на импортируемые товары. Только совместные усилия компактного и гибкого федерального правительства на верху пирамиды и самоуправляемых граждан в ееоснове могут сломать существующую сегодня структуру власти корпоративного типа и привести Россию к новому общественному договору.

Мы подчеркнули значение конкретных экономических стимулов, лежащих в основе предложений о децентрализации власти, сделанных в этой главе. Однако осуществление предложенной новой парадигмы может означать резкий разрыв с многовековой традицией тоталитаризма и поэтому может иметь значение, выходящее далеко за пределы чисто экономических вопросов (см. Явлинский и др. [118], где широко обсуждаются связанные с этой темой национальные и культурные вопросы).

Схемы стимулирования исполнителей

Во многих исследованиях, посвященных переходному периоду в России, выражается пессимизм в отношении качества российского правительства. Наиболее активно эта точка зрения отражена в недавних работах Андрея Шлейфера (см., например, [94]), где он описывает российское правительство как «грабительское»162. Единственное, на что мы можем надеяться, имея грабительское государство, так это на то, что оно будет как можно меньше вмешиваться в экономику и повседневную жизнь своих граждан.