Стимулы и институты

Трудно не согласится с этой точкой зрения, если речь идет о существующем режиме, управляющем Россией. Более того, мы видим в этом плохом качестве главную причину неудачи, постигшей реформу. В то же время, как мы видели, новый общественный договор, потенциально представляя собой самообеспечивающееся соглашение, нуждается на своем начальном этапе в финансировании и в помощи от заинтересованного правительства, а также в большой координирующей роли политического руководства. Таким образом, создается впечатление, что мы снова попали в порочный круг: плохое правительство препятствует осуществлению нового общественного договора, в то время как отсутствие такого договора еще больше ухудшает правительство. Одним очевидным выводом из этого является необходимость содействия демократическому способу смены правительства на федеральном, региональном и местном уровнях, и мы уделили этому аспекту реформы много внимания в этой книге163

. Однако одной политической демократии, которая потенциально приведет к власти более заинтересованное политическое руководство, недостаточно. Качество правления лишь частично зависит от качества политических руководителей. Иногда бывает важнее качество бюрократов, особенно в таких странах, как Россия с ее давнишними традициями бюрократического управления. Несомненно, верно замечание, что «единственно жизнеспособными схемами общественного договора являются самореализующиеся схемы»

(Бинмор, [26, с. 30]). Однако в большом обществе, где всегда присутствует опасность того, что какие-то его члены попытаются воспользоваться возможностью получить от общества больше, чем они ему отдают, в игру должно быть включено правительство, судебная власть и полиция. И качество этих исполнителей общественного договора может стать решающим фактором в том, какое равновесие из многих возможных в жизненной игре будет выбрано в действительности. Хорошим примером в этом смысле является Япония, где успех послевоенной экономической политики был в значительной степени обусловлен в высшей степени заинтересованным и эффективным бюрократическим аппаратом, а не политиками. В этом разделе мы рассмотрим некоторые меры стимулирования, которые могли бы сделать деятельность по присвоению рентных доходов более дорогостоящей и которые могли бы способствовать тому, чтобы реформы, проводимые политическим руководством, соответствовали интересам рядовых бюрократов. Мы, конечно, исходим из того, что демократическая система будет сохранена и что вопрос о политическом руководстве будет решаться на свободных и справедливых демократических выборах.

На самом деле, ряд политических предложений, уже представленных в этой книге (особенно, передача властных полномочий в регионы и на места), направлен на улучшение качества правительства. Создание условий, благоприятствующих конкуренции среди различных государственных органов и регионов, а также коммерциализация некоторых государственных услуг может произвести желаемый эффект и освободить центральное (федеральное) правительство для сосредоточения всех имеющихся ресурсов на остающихся задачах. В то же время крайне важно, чтобы чиновники, работающие в федеральном правительстве, были заинтересованы в эффективном выполнении функций, остающихся в их сфере деятельности.

Заинтересованность исполнителей и контролеров нового общественного договора в конечном итоге будет определяться тем, как хорошо они вознаграждаются за выполнение своих социальных функций и как сурово они наказываются за злоупотребления. В этой простой идее нет ничего нового. В своей современной форме она была сформулирована еще двадцать лет назад представителями Чикагской экономической школы. Однако она не была понята российскими реформаторами, которые утверждают, что являются верными последователями Чикагской школы.

В основополагающей работе Беккера и Стиглера [20] подчеркивается, что «честность исполнителей будет зависеть не только от запаса честности у населения, но также и от усилий, потраченных на проверку того, честен данный человек или нет... Единственной возможностью является поднять заработную плату исполнителей до такого уровня, какого им не получить ни в одном другом месте... Разница в заработной плате составляет цену увольнения. Эта цена — разница между количеством денег, которые можно заработать, оставаясь на службе, и количеством денег, которые можно заработать в других местах. Цену эту можно сделать куда более высокой, чем выгода, полученная от злоупотреблений» (с. 3, 6).

Надлежащая структура оплаты, предложенная Беккером и Стиглером, состоит из трех частей: