Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

3.2. В основу категории «бюджетное устройство государства» также положены свойства правовой категории «бюджет». Она является исходной для формирования многих бюджетно-правовых понятий, категорий, выражающих различные стороны содержания бюджетной деятельности государства и муниципальных образований («бюджетная система», «бюджетный процесс», «бюджетная классификация», «бюджетное регулирование» и др.). Считается, что в бюджете «объединяются» и получают взаимообусловленную реализацию «все финансовые категории»: государственные доходы, расходы, возможные источники сбалансирования бюджета и др.[204]

Эти и некоторые иные категории исследуются нами в контексте элементов бюджетного устройства. Различные аспекты понимания бюджета позволяют охарактеризовать особенности финансово-правового статуса государства (публично-правовых образований) как субъекта, к ведению которого относится бюджет. В свою очередь, определение этих особенностей позволяет установить те или иные стороны бюджетного устройства.

Материально-правовое понимание бюджета, выражающее наделение публично-правовых образований правом собственности на бюджет как денежный фонд, также учитывает свойства типа государственного устройства. В федеративных государствах бюджетные средства субъектов федерации и муниципальных образований принадлежат им на праве собственности (применительно к России – ст. 214–215 ГК РФ). В унитарных государствах бюджетные средства местного уровня выступают частью общегосударственной материальной базы. Входящие в их состав публично-правовые образования реализуют правомочия пользования и распоряжения бюджетными средствами с учетом ограничений, установленных «центральными» органами власти. Такой подход к разграничению собственности, связанный с образованием государственных и муниципальных бюджетных фондов, обуславливает развитие отношений межбюджетного характера, бюджетного регулирования для распределения бюджетных средств между бюджетами, но в общегосударственных целях. В частности, государственный бюджет КНР включает доходы, перечисляемые местными органами власти центральному правительству, и расходы в форме субсидий, выделяемых центральным правительством местным органам (п. 4 Закона о бюджете КНР). В Италии коммуны за счет перераспределения средств из государственного бюджета получают около 80 % своих доходов.[205]

Денежный характер сосредоточиваемых в бюджете средств, обуславливающий его материально-правовое понимание, указывает, что эти средства выступают объектами многих бюджетных правоотношений. Поэтому многие правоотношения, обеспечивающие реализацию элементов бюджетного устройства, носят характер материальных бюджетных правоотношений. Процессуальные правоотношения, выражающие организационные основы бюджетного устройства, позволяют управлять обращением с этими средствами в соответствии со сложившимися подходами бюджетного процесса, разграничения бюджетной компетенции публично-правовых образований, обеспечить контроль за правоотношениями. В гл. 2 природа бюджетных правоотношений исследуется в аспекте правовых основ бюджетного устройства России.

Как отмечалось, бюджет, будучи публично-правовой категорией, имеет публичную целевую предназначенность – финансовое обеспечение реализации государственных задач и функций. Поэтому наличие бюджета выступает обязательным атрибутом государства, условием и средством государственного управления сферой финансов. Однако задачи и функции государства, требующие финансирования бюджетными средствами, могут реализовываться публично-правовыми образованиями на различных территориальных уровнях в зависимости от административно-территориальной структуры федеративных и унитарных государств. Это также связано с экономическим пониманием бюджета, заключающимся в его распределительной функции – в т. ч. распределении бюджетных средств между публично-правовыми образованиями в ходе бюджетного регулирования в целях формирования финансовой основы их функционирования. Например, Основной закон ФРГ (ч. 1 ст. 104 а(1)) предусматривает, что Федерация и земли раздельно несут расходы на решение своих задач. Соблюдение целевого предназначения использования средств бюджета на территориальных уровнях обеспечивается установлением в государстве институтов финансового контроля, юридической ответственности.

Исследование подтверждает, что и иные свойства бюджета, обуславливающие содержание бюджетно-правового статуса государства, предопределены типом государственного устройства.

Так, в структуре государственного бюджета обособлены фонды для финансирования мероприятий на территориальных уровнях в связи с осуществлением общегосударственных расходов (унитарные государства) либо для оказания поддержки бюджетам нижестоящих уровней бюджетной системы в режиме межбюджетных отношений, бюджетного регулирования (федеративные государства, в отдельных случаях – унитарные). Формы межбюджетных трансфертов, выражающие распределительную функцию бюджета, по своему правовому режиму совпадают в государствах разных типов.[206]