Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

Отмеченная особенность правового регулирования режима социальных фондов в унитарных и федеративных государствах касается и иных фондов. Если в унитарных государствах формирование «дополнительных» фондов помимо бюджета строго централизованно, то в федеративных государствах этот вопрос наряду с федеральным законодательством регулируется и законами субъектов (но в пределах «рамочных» требований федерального законодательства). Например, в США бюджетное законодательство штатов достаточно подробно регулируют правовой статус подобных фондов. Так, законодательство штата Делавэр устанавливает, что все денежные поступления и активы штата должны направляться казначеем штата в Общий фонд, если иное не оговорено законом. Однако в состав Общего фонда не включаются: фонды, учрежденные в соответствии со специальными конституционными требованиями; фонды, образованные за счет средств от продажи целевых облигаций; фонды либо денежные средства, полученные в виде финансовой помощи (грантов) по акту, принятому Конгрессом США; целевые пожертвования, дары; фонды погашения, учрежденные в соответствии с законами штата.[212]

Не менее важным свойством бюджета, позволяющим охарактеризовать особенности бюджетно-правового статуса государства, наметить черты его бюджетного устройства, является правовая форма бюджета.

Как отмечалась, правовая форма «придается» бюджету как публично-правовой категории в рамках бюджетного процесса. Соблюдение взаимосвязанных информационных и юридических требований к правовой форме бюджета, обеспечиваемое в числе прочих методов бюджетным процессом, контролем, – важная гарантия должного функционирования бюджетных правоотношений, поэтому установление этих требований выступает составляющей бюджетно-правового регулирования.

В федеративных государствах требования к правовой форме бюджета, осуществлению бюджетного процесса установлены федеральным и региональным законодательством применительно к соответствующему бюджету, что выражает пределы самостоятельности публично-правовых образований в сфере управления публичными финансами.[213] В унитарных государствах бюджетный процесс относительно территориальных бюджетов регулируется общегосударственным законодательством.

[214] Зачастую это создает проблемы в связи с управлением бюджетом на местном уровне вследствие отсутствия конкретизации требований к осуществлению бюджетного процесса применительно к конкретным территориальным образованиям.

Бюджет принимается на один финансовый год или на несколько. Разные сроки действия бюджета обусловлены не столько государственным устройством, сколько традициями. Однако в зависимости от типа государства – унитарное либо федеративное – различается подход к юридическому установлению возможностей волеизъявления публично-правовых образований на более продолжительный срок, нежели один год. В унитарных государствах требования к срокам действия бюджета едины для территориальных образований. В отличие от унитарных государств, в федеративных государствах бюджетный год у членов федерации может не совпадать с федеральным бюджетом (США). Так, если в ФРГ бюджет федерации утверждается на один календарный год, то бюджеты некоторых земель – могут утверждаться на более длительные периоды.[215]

Приведенные примеры служат показателем различий установления и реализации правовой формы бюджета, упорядочения бюджетного процесса в федеративных и унитарных государствах.

Особенности государственного устройства влияют и на разграничение полномочий органов власти различных территориальных уровней в связи с функционированием бюджета, их взаимодействием и взаимной ответственностью в рамках бюджетного процесса, разграничением контрольных бюджетных полномочий, а также управлением сферой финансов в целом.

Установленное в унитарных государствах нормативное требование включения в государственный бюджет бюджетов публично-правовых образований оказывает влияние на осуществление бюджетного процесса. Так, в Китае Всекитайское собрание народных представителей проверяет проект как государственного, так и региональных (местных) бюджетов, отчет об исполнении государственного и региональных бюджетов, контролирует их исполнение в части формирования доходов и осуществления расходов, распределения публичных средств. На органы власти поселка, города возложена обязанность незамедлительно подать бюджет, одобренный собранием народных представителей, на регистрацию в органы власти следующего по «восходящей» уровня (то же самое и относительно отчета об исполнении бюджета). Однако исполнение местных бюджетов входит в компетенцию финансовых отделов местных органов (п. 12, 40, 43, гл. 8 Закона о бюджете КНР),[216] что схоже с практикой исполнения территориальных бюджетов федераций.