Москва строящаяся. Градостроительство, протесты градозащитников и гражданское общество

К концу 2007 года Лужков пересмотрел регламент уплотнительной застройки. Москвичи получили право заблаговременно представлять свои замечания и предложения по предлагаемым проектам и участвовать в публичных слушаниях, которые должны были широко освещаться, по крайней мере в районе предполагаемого строительства. Никогда еще в истории Москвы с рядовыми горожанами не советовались по поводу крупных строительных проектов. Тем не менее оппоненты мэра сразу же возразили, что слушания ничего не изменят. Также они сетовали, что в новом Градостроительном кодексе есть лазейка, которая разрешает вести точечное строительство в рамках государственного заказа. Городские чиновники утверждали, что на застроенных территориях намереваются строить жилье только для переселенцев из хрущевок и, возможно, еще некоторых социальных категорий, нуждающихся в поддержке. Вместо того чтобы «уплотнять» сложившиеся жилые кварталы, будут развивать неэффективно используемые земли промышленных предприятий. Но оппозиция утверждала, что новый закон полностью развяжет руки властям, и, если они заявят о необходимости изъятия какого-либо участка, ради этого можно будет разрушить любой дом [Петренко 20076, 2008а].

Даже если критики реформы были правы (а вопреки их опасениям непохоже, чтобы мэрия воспользовалась вышеупомянутой лазейкой), лужковский институт публичных слушаний значительно увеличил возможности граждан влиять на градостроительную деятельность в столице. Хотя мэр не раз демонстрировал безразличие к федеральному законодательству и даже к постановлениям Верховного суда, в данном случае инициированные им правила проведения публичных слушаний выходили за рамки требований федерального закона.

С. Грин и Г. Робертсон кратко описывают разновидность публичных слушаний, предписанную Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Федеральный закон 2003]. Грин изображает реальные публичные слушания в Московской области, на которых был запуган местный активист [Greene 2014: 58-59]. Подобные инциденты не редкость и в Москве. Робертсон описывает закон в общих чертах, рассудительно отмечая, что «можно ожидать, что его реализация на практике будет непоследовательной». Несмотря на это, Робертсон полагает, что закон вполне можно использовать продуктивно: «Тем не менее закон о местном самоуправлении предоставляет активным гражданам серьезные возможности для проявления инициативы в тех местных вопросах, которые играют важную роль в жизни людей» [Robertson 2011:216-217].

Закон о местном самоуправлении был принят 6 октября 2003 года, но вступил в силу 1 января 2006 года. Публичным слушаниям посвящена статья 28. В ней нет упоминаний ни о строительных объектах, ни о защите культурного наследия. Согласно закону цель публичных слушаний – «обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения». Хотя ниже четко указано, что слушания могут проводиться «по инициативе населения», а также местных должностных лиц, закон не определяет, как «населению» следует их организовывать. В тексте не приводится перечень конкретных обстоятельств, при которых проведение публичных слушаний обязательно. Публичные слушания лишь один из нескольких предусмотренных законом видов участия общественности в управлении наряду с «собраниями граждан», «собраниями делегатов», «опросами граждан» и референдумами, которые также описываются в самых общих чертах. Все подобные мероприятия «могут проводиться», но ни одно из них не является обязательным в какой-либо конкретной ситуации [Федеральный закон 2003].

Положение о публичных слушаниях также содержится в статье 28 Градостроительного кодекса РФ (принят в декабре 2004 года, вступил в силу 10 января 2005 года). В данном документе уже указывается, когда публичные слушания необходимы: при подготовке изменений в генеральный план муниципального образования [Кодекс 2004]. Но в случае Москвы и, вероятно, других городов генеральные планы были слишком общими, чтобы в них включали упоминания о конкретных строительных объектах.