Теоретические аспекты программно-целевого управления развитием муниципальных образований

Идея синтеза подходов, реализуемых в программно-целевом управлении, разделяется и другими учеными. Так, по мнению С. А. Репина, такое управление связано с разработкой высококвалифицированных целевых программ (целевой и программный подходы) деятельности (системный подход) в единстве ее элементов (структурный подход) и функций (функциональный подход) по всем направлениям (комплексный подход) [22, с. 32].

На наш взгляд, широта охвата основы программно-целевого управления, предложенная автором, не является методологически корректной, поскольку нарушена субординация названных подходов. Полагаем, что единство элементов и функций системы управления обеспечивает системный подход. Структурный и функциональный подходы имеют отношение к решению других задач, например, обоснованию необходимого и достаточного состава элементов структуры управления, инвариантного и особенного (применительно к конкретному объекту) содержания его функций и др. Иными словами, они используются на другом уровне организации управления, нежели системный подход. Последний призван интегрировать не только структурные «блоки» и функции управления, но и обеспечивать целостность самой системы управления, в которой, структура и функции являются важными, но не единственными элементами.

Рассмотренные позиции свидетельствуют, во-первых, о неоднозначной трактовке природы и компонентной базы программно-целевого управления, во-вторых, о неразличении общих (присущих любым видам управления социально-экономическими системами), особенных характеристик данного вида управления и частных, отражающих своеобразие конкретного объекта управления, в-третьих, об отсутствии адекватных представлений о возможностях такого управления.

Полагаем, что раскрытие природы программно-целевого управления неразрывно связано с определением объективных предпосылок его появления.

На наш взгляд, к ним следует отнести, прежде всего, изменение условий функционирования объектов управления, превращение их в открытые системы, функционирование которых в определяющей мере детерминируется их внешней средой. Следовательно, не только внутренние, но и внешние факторы делают организационную систему подвижной. Необходимость учета характера и векторов влияния последних становится необходимым условием управления.

Принципиально важной характеристикой объекта становится его адаптивность. В результате управление призвано обеспечивать адекватную реакцию организационной системы на изменения внешней среды посредством корректировки целей функционирования, средств их достижения, удовлетворения требований относительно ограничений, накладываемых на потребление ресурсов. Функция адаптации, пишут известные американские исследователи Д. Кац и Р. Кан, так же, как и функция поддержания устойчивости, направлена на выживание организации, хотя функция поддержания ориентирована внутрь, а функция адаптации — вовне, они схожи в отношении базовой тенденции. Обе способствуют сохранению постоянства и определенности в условиях жизни организации [37, с. 91].

Системы управления должны иметь два механизма, — делают в этой связи вывод Ф. Каст и Дж. Розенцвейг. — Один из них, по их мнению, будет обеспечивать пропорциональность между подсистемами и общее соответствие системы окружающей среде. Другой механизм должен быть самоприспосабливающимся, создавать динамичную реакцию системы на изменения окружающей среды, постоянное соответствие внутренних свойств внешним требованиям[35, с. 126–127].

Закономерным становится переход от традиционного типа планирования деятельности организационной системы к стратегическому. И. Ансофф обоснованно связывает его появление с необходимостью ориентации организации не на существующие условия, а на те, которым еще только предстоит сложиться. Отсюда — постановка перед планированием задач предвидения возможных изменений внешней среды и определения стратегической позиции организации, позволяющей обеспечить ее будущую жизнеспособность. Важен сделанный И. Ансоффом акцент на принципиальном отличии стратегического планирования от долгосрочного [3, с. 15, 16, 304]. В системе долгосрочного планирования предполагается, что будущее может быть предсказано путем экстраполяции исторически сложившихся тенденций роста.

Другой исследователь — Д. Стейнер трактует стратегическое планирование организации, как процесс обоснования ее «главных целей, а также политики и стратегии, которые определяют порядок приобретения, использования и распределения ресурсов для достижения установленных целей». Обратим внимание и на другой принципиальный вывод Д. Стейнера об активной позиции организации при определении направления своего развития [42, с. 34–35].