Теоретические аспекты программно-целевого управления развитием муниципальных образований

Основная концепция, положенная в основу второго метода («стоимость-выгода») заключается в распространении экономического критерия максимума прибыли, который используется в бизнесе, на мероприятия правительственных ведомств, где не делается прибыли. Задача анализа «стоимость-выгода» состоит в том, чтобы на основе прямых и косвенных методов как можно более полно оценить не только экономические, но и социальные, политические и другие последствия правительственных мероприятий и в конечном счете привести эти оценки к денежному измерению. Специфической стадией анализа «стоимость-выгода» является денежная оценка общественных выгод в результате осуществления программ. Считается, что любые мероприятия социально-экономического характера содержат двоякого рода выгоды: экономические, которые, в конечном счете выражаются в росте национального дохода и в увеличении производительности труда; неэкономические — способствующие, например, повышению уровня образования и укреплению здоровья людей, улучшению городских условий в результате озеленения или очистки воздуха, росту национальной безопасности и т. п.

Экономические результаты общественных мероприятий могут быть прямо оценены в денежной оценке, в то время как неэкономические последствия требуют косвенной оценки.

Другая характеристика проблем, решаемых программно-целевым управлением, — их комплексный характер. Его объективной основой является теснота взаимодействия и взаимообусловленность факторов разной природы (экономических, социальных, организационных и др.), детерминирующих процессы и отношения, нуждающиеся в совершенствовании, развитии.

Отечественные исследователи, занимающиеся анализом и совершенствованием организации управления экономикой, однозначно связывают потребность в программно-целевом управления с межотраслевым характером многих народнохозяйственных проблем. А. Г. Гранберг отмечает, что программно-целевой подход позволяет реализовать потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике, обусловленную, с одной стороны, сложностью комплексных проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевого, межведомственного, межрегионального взаимодействия, и, с другой — высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации уровня развития отдельных элементов экономической системы [7, с. 24].

Отмеченное обстоятельство означает, во-первых, что важным компонентом методологической основы планирования становится комплексный анализ, во-вторых, поскольку возможности использования потенциала факторов дифференцированы по субъектам, ключевым моментом организации управления становится интеграция их действий, предполагающая, в том числе, использование определенных структурных форм [6, с. 141].

Понятно, что если участником разработки и реализации таких программ становится государство, то необходимым условием оказывается координация деятельности разных правительственных органов, в той или иной степени влияющих на процессы достижения поставленных целей. Точно также необходимой оказывается и координация государственных органов разного уровня (центрмезо-уровень), участвующих в разработке и реализации программ.

Для программно-целевого управления характерно также то, что оно призвано обеспечить реализацию одновременно двух типов интеграции.

Во-первых, пространственной, когда, например, применительно к государственному управлению экономикой, требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным ведомствам, отраслям, комплексам, территориям.

Во-вторых, временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.

Таким образом, анализ особенностей программно-целевого управления позволяет зафиксировать в качестве его существенных характеристик:

— ориентация на решение проблем, имеющих комплексный характер, проявляющийся в многофакторной детерминации управляемых процессов и в полученных результатах;

— актуализация задачи организационного обеспечения гомеостазиса организационной системы, т. е. поддержания ее динамичного равновесия с внешней средой;

— наличие стратегического компонента;

— планирование ресурсов, осуществляемое исходя из конкретных результатов, ожидаемых при реализации определенных целей;

— концентрация ресурсов на решении ключевых вопросов социально-экономического развития систем, обеспечивающем их продуктивную адаптацию к условиям внешней среды и развитие;

— организационное обеспечение одновременно двух типов интеграции участников: пространственной и временной;

— обязательность экономической оценки эффектов управления.

Основной инструмент программно-целевого управления — программы. Поэтому содержательная характеристика такого управления предполагает выявление базовых характеристик названного инструмента. Программа в самом общем смысле слова означает совокупность намеченных, подлежащих последовательному выполнению действий, операций, процедур, связанных общностью решаемой проблемы.