Основы государственного и муниципального управления

На протяжении второго периода наибольшим влиянием в теории государственного управления пользовались классическая школа и школа человеческих отношений. Яркими представителями классиков являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси. Свою цель представители классической школы

видели в разработке основополагающих принципов организации профессионального государственного управления. Для них была общей идея, в соответствии с которой следование таким принципам должно стать путем к успеху государственного администрирования в разных странах. Уделяя особое внимание общим характеристикам и закономерностям государственной организации, представители классической школы мало интересовались социальными аспектами государственной деятельности. В своих исследованиях они опирались на теорию факторов или научный менеджмент, источником которых была теория организации управления в бизнесе. Согласно этой теории, авторство которой принадлежит Ф. Тейлору, Г. Эмерсону и Г. Форду, управление представляет собой механизм, который действует в результате взаимодействия ряда факторов. Учитывая и используя эти факторы, возможно добиваться поставленных целей с наибольшей эффективностью, сохраняя при этом затраты ресурсов на минимальном уровне.

Наиболее значимой фигурой классической школы данного периода был французский ученый А. Файоль. Свою теорию администрации он изложил в труде «Общее и промышленное управление» (1916). Файоль был основателем и главой Центра административных исследований в Париже. По его мнению, принципы управления, сформулированные им, представляют собой универсальные законы, а поэтому могут и должны применяться во всех сферах без исключения начиная с экономики и бизнеса, правительственных учреждений и заканчивая армией и флотом. Файоль является автором классического определения научного управления: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной – материальный и социальный – организм предприятия; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежащим образом работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».

Самые важные положения классической теории можно резюмировать следующим образом: место традиционных навыков должна занять наука, место противоречий – гармония, место индивидуальной работы – сотрудничество. Цель же научного управления состоит в обеспечении максимальной производительности на каждом рабочем месте.

С точки зрения классической школы система государственного управления представляет собой жестко регламентированную иерархическую организацию линейно-функционального типа, в которой функции каждой должностной позиции абсолютно четко определены. Эта модель, несомненно, не универсальна, но нельзя отрицать, что в отдельных условиях она может быть чрезвычайно эффективной; особенно справедливо это для стабильной социальной среды, а также для управленческих задач и ситуаций, которые по своей сути однотипны. Именно поэтому данная модель и в наши дни по-прежнему применяется на различных уровнях государственного управления.

Классический подход имел очень сильные стороны, и одна из таких сильных сторон состоит в строгом научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления; еще одна его сильная сторона заключается в разработке эффективных методов повышения производительности труда посредством оперативного менеджмента. Но идеи, выработанные классической школой, срабатывают не всегда, и это особенно справедливо для ситуаций, когда эффективность управления в значительной степени зависит от человеческого фактора.

Школа человеческих отношений сформировалась в 1930-е гг., и ее появление можно считать ответом на отказ классической школы от осознания человеческого фактора как определяющего для эффективности организации. В силу этого школу человеческих отношений иногда характеризуют как неоклассическую. Одна из исходных и центральных идей данной школы – это важность положительных, конструктивных, доверительных отношений между сотрудниками организации. Дальнейшие исследования, впрочем, продемонстрировали, что хороших отношений самих по себе, а также удовлетворенности работой для увеличения производительности труда административных организаций недостаточно и что гораздо более важным фактором, подталкивающим сотрудников к повышению результативности их деятельности, является мотивация. Поэтому представители школы человеческих отношений особое внимание уделили разработке мотивационных моделей, многие из которых используются в теории государственного управления и до сих пор.