Основы государственного и муниципального управления

Словарь иностранных слов дает такое определение: «Бюрократия (фр. bureaucratie, от фр. bureau – бюро, канцелярия + греч. kratos – власть, господство, букв. господство канцелярии):

1) слой высших чиновников, высшая чиновничья администрация в феодально-абсолютистском и капиталистическом государстве;

2) канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей».

Исходя из буквального значения слова «бюрократия», его нередко употребляют как синоним управления, администрирования.

Будет весьма интересным обратиться к происхождению этого слова. Слово «бюрократия» уходит корнями в античный мир. В Древнем Риме грубая шерсть называлась «бюрра». Это слово было заимствовано французами, превратившись затем в «бюро», как наименование разновидности шерстяной ткани. В XVI в. этим словом обозначили стол, покрытый тканью, а в XVII в. начали называть кабинет, канцелярию, где стояли столы. В начале XVIII в. возникло слово «бюролист», которым называли людей, работавших в бюро. Впоследствии начали употреблять слово «бюрократия» для обозначения власти бюро и бюролистов, канцелярии, чиновников. Так, Николай I в свое время говорил, что Россией правят «столоначальники», т. е. бюрократы.

Определение понятия бюрократии давалось учеными исходя из своего собственного понимания этого явления. Поэтому трактовок данного понятия множество.

Можно привести определение бюрократии, данное Я.Ю. Старцевым:

♦ «Бюрократия в самом общем виде – это машина управления, основанная на иерархии и на нормах. В разных контекстах бюрократия рассматривается либо как: 1) особая группа, чиновничество, присвоившая государственную власть, либо как 2) особая техника управления, опирающаяся на строго определенные процедуры, либо как 3) бюрократизм, т. е. постоянные злоупотребления и дисфункциональные действия, связанные с соединением бюрократии в значениях (1) и (2)»[5].

Понятие бюрократизма может употребляться как одно из значений слова «бюрократия». Бюрократизм является понятием, содержащим в себе все отрицательные характеристики такого явления, как бюрократия.

По всей вероятности, слово «бюрократия» следовало бы использовать нейтрально, безотносительно к негативным коннотациям, а для обозначения всего негативного в явлении бюрократии употреблять слово «бюрократизм». Возможно, такое разделение понятий привело бы общественное сознание к более точному разграничению данных явлений.

Огромное влияние на развитие бюрократизма имеет тот факт, что бюрократы имеют доступ к властным ресурсам, которые закрыты для простых граждан. Это ведет к обособлению их от всего общества и превращению чиновничества в особую касту или класс. Чаще всего это случается при отсутствии должного контроля со стороны общества.

Бюрократизм в конечном счете разрастается в систему бюрократической власти, основанной на совокупности формальных и неформальных способов влияния чиновничества на деятельность государства. Это всесильный, замкнутый, действующий по законам иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов общества. Эта власть превращается в самодовлеющую организацию, функционирующую исходя лишь из собственных интересов, предающую забвению благо общества. Основными свойствами бюрократизма являются отчужденность от народа и социальная замкнутость, кастовое равнодушие к интересам населения.

Таким образом, именно понятие «бюрократизм» обозначает все негативные явления, происходящие в системе государственной власти. Понятие «бюрократия» не всегда имеет отрицательный смысл. Необходимо вести борьбу не с самой бюрократией, а с ее негативным проявлением в виде бюрократизма.

Проследим, как определяли явление бюрократии ученые.

Согласно А. Ф. Храмцову, бюрократия – система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом[6]. Проблема бюрократизма – одна из первых причин многих негативных процессов в сфере управления.

Бюрократизм в нашей стране достиг угрожающих размеров, борьба с ним не дает никаких заметных результатов. Люди негативно относятся к системе управления, к избыточному бюрократизму в любых сферах жизни общества.

Коррупционные процессы по делам отдельных высокопоставленных чиновников или, наоборот, не замечаемые властью обвинения в коррупции, злоупотреблениях или даже преступлениях в адрес ее представителей – все это заставляет нас воспринимать систему управления в черном цвете[7].

Российская бюрократия существовала в рамках авторитарного и тоталитарного политических режимов, она была органичным элементом политических систем России времен абсолютной монархии и Советского Союза, при этом и в царский, и в советский периоды бюрократия не только формировала важные особенности государственной власти в Российской империи и СССР, но и сама была объектом воздействия со стороны разнообразных процессов, происходивших в системе этой власти[8].