Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

В настоящее время общественное участие в процессах принятия экологически значимых решений проходит по сценарию «манипуляция – конфликт». Он состоит в том, что права общественности на участие постоянно нарушаются и решение принимается с игнорированием мнения общественности, которая не получает никакой информации. Если общественность оценивает последствия намечаемой деятельности как значительные, то возникает конфликт. Конфликты редко заканчиваются модификацией намечаемой деятельности. Или общественность «проигрывает» и проект реализуется в неизменном виде, или общественность «выигрывает» и реализацию проекта удается остановить.

Доступ общественности к информации о намечаемой деятельности и ее последствиях (т. е. к тому ОВОС и докладу ГЭЭ) блокируется инициатором и органами государственной власти.

Общественное участие в принятии стратегических решений обычно отсутствует, что приводит к конфликтам на проектных стадиях принятия решений.

Органы государственной власти предубеждены против участия общественности (см. «Анализ интервью»), что является одним из препятствий для общественного участия.

Основными институциональными формами, дающими возможность участия общественности, являются процедура ОВОС (в том числе слушания), общественная экологическая экспертиза и участие в обсуждении градостроительной деятельности. В обязанности государственной экологической экспертизы и органов исполнительной власти (в процедурах землеотвода и утверждения градостроительной деятельности) входит рассмотрение материалов общественного участия и их учет в процессе принятия решений. Рассмотренные случаи показывают, что государственные органы по большей части не выполняют эту обязанность. Причинами этого является как их позиция по отношению к общественности, так и объективные факторы:

– отсутствие установленных регламентов общественного участия,

– отсутствие прямой ответственности государственных служащих,

– отсутствие институциональных ресурсов (образования, опыта, штата, бюджета и инфраструктуры) для соответствующего выполнения этих функций.

Другие формы общественного участия: референдум, общественная экологическая экспертиза и судебные разбирательства – зависят от активности общественности и позиции властей. Эти формы более эффективны, когда сочетаются с неинституциональными формами участия.

Многие формы общественного участия, в особенности референдум, общественная экологическая экспертиза, судебные разбирательства, лоббирование и информационные кампании, являются очень ресурсоемкими, требуя от общественности организационных, человеческих (экспертных), финансовых и прочих ресурсов.

Некоторые качественные выводы можно сделать и по поводу зависимости общественного участия от типа проекта.

– Как правило, общественное участие отсутствует в случае мелких проектов с незначительным воздействием на окружающую среду и здоровье населения.

– Проекты по добыче и транспортировке нефти и газа, и крупные транспортные проекты являются наиболее закрытыми для общественного участия.

– Проекты в городах привлекают большее внимание общественности.

4. Препятствия к осуществлению общественного участия

• Система принятия решений непрозрачна, как с точки зрения пассивного и активного доступа к информации, так и с точки зрения доступа собственно к процессу принятия решений. Информация о намечаемой деятельности, ее воздействиях и возможностях участия не предоставляется.

• При разработке решений и проектировании экологическими и социальными факторами часто пренебрегают, и позднее в проектном цикле это ведет к попыткам избежать общественного участия и «протолкнуть» проект любой ценой.

• Результаты общественного участия плохо интегрированы в процесс принятия решений. Результаты слушаний и общественных экологических экспертиз обычно не учитываются органами государственной власти.

• Недостаток нормативно-правовых документов, регламентирующих общественное участие, в том числе законов субъектов Федерации и местного уровня, реализующих принципы, заложенные в федеральном законодательстве. Это касается и доступа к информации, и доступа к процессам принятия решений, и доступа к правосудию. В результате существуют значительные региональные отличия в том, как там реализуются процедуры общественного участия. Другим результатом является сильная зависимость реализации общественного участия от позиции, занимаемой органами государственной власти. Один и тот же документ – оценка воздействия на окружающую среду – в зависимости от региона может считаться властями открытым или закрытым.

• Судебная система недостаточно развита, и право обращаться в суд до сих пор в значительной степени ограничено.

• У инициаторов нет соответствующих навыков и опыта в обеспечении общественного участия. Многие государственные служащие и предприниматели предубеждены против общественного участия.

5. Удачные практики общественного участия