Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

Как немецкая, так и российская процедуры ОВОС в той или иной форме предусматривают скопинг (определение задач ОВОС, англ. scoping – обзор) в качестве их начального этапа. Материалы, рассматриваемые в рамках скопинга, более или менее идентичны в обеих странах.

Однако существуют и весьма значительные различия в процедурах. Так, в российской процедуре скопинг обязателен, но ответственность за его проведение в форме подготовки технического задания на ОВОС лежит на инициаторе деятельности. Инициатор деятельности составляет задание подрядчику, выполняющему ОВОС, или самому себе (крупные компании, у которых есть экологический отдел), при этом он не обязан выяснять мнение других ведомств, а они, в свою очередь, не проявляют большого интереса.

Формально правила участия общественности в ОВОС и ГЭЭ в России соответствуют требованиям Орхусской конвенции. В некоторых аспектах российские правила даже превосходят требования Конвенции. Проблемы участия российской общественности (они охарактеризованы выше, в главе 7), обусловлены не столько недостатками правовых норм, сколько отсутствием контроля за их соблюдением, или являются результатом некоторых небольших отклонений российского права от Орхусской конвенции – отклонений, которые на практике оказываются весьма важными.

2. Проверка гипотез и полнота ответов на поставленные вопросы

Гипотезы

Во-первых, мы полагали (см. главу 3), что в процессе перехода от плановой экономики к рыночной формы участия общественности в принятии экологически значимых решений, а также нормативно-правовая база, закрепляющая общественное участие, должны становиться более демократичными, а само участие – более активным и заинтересованным. Мы также полагали, что процесс перехода не был равномерным, а состоял их нескольких этапов, различающихся нормативно-правовым и институциональным закреплением механизмов принятия решений и практикой их принятия.

В самом общем виде эта довольно очевидная гипотеза оказалась верной, но процесс демократизации общественного участия в течение последних 20 лет был не только неравномерным, но и разнонаправленным.

Во-вторых, мы исходили из предположения, что анализ использования таких инструментов принятия решений на государственном уровне, как ОВОС и ГЭЭ, позволяет выявить участие общественности в принятии этих решений. Вместе с тем мы допускали возможность расхождения между нормами законодательства и реальной практикой принятия решений.

Действительно, процедуры ОВОС и ГЭЭ, начиная с 1990-х гг., приобрели роль основных законных механизмов общественного участия, в то время как до этого времени формы участия общественности в принятии экологически важных решений не были четко регламентированы и общественное участие имело преимущественно стихийный характер. Вместе с тем эффективность общественного участия в России зависела и зависит отнюдь не только от законодательно закрепленных норм.

В-третьих, мы предполагали, что региональные различия в природных условиях, в социальном и экономическом развитии страны могут проявляться в региональной специфике процедур и в практике использования инструментов ОВОС и ГЭЭ.

Такие различия выявились, но они не являются принципиальными во всех аспектах участия общественности и реализации процедур ОВОС и ГЭЭ, хотя «столичная» ситуация в Москве и Санкт-Петербурге отлична от «провинциальной».

В-четвертых, мы рассчитывали, что российские и европейские стандарты допускают их формальное и содержательное сравнение и могут быть в определенной степени гармонизированы.

В основных чертах европейские и российские нормы формально соответствуют друг другу, но практика их применения весьма различна. Возможности гармонизации существуют, но для этого нужна политическая воля и повышение правовой культуры общества.

Вопросы

Что касается поставленных в начале исследования вопросов, то без достаточно полного и четкого ответа остались только некоторые из них. Очевидно, именно они нуждаются в дальнейшей проработке.

1. Каковы формальные схемы принятия решений по документам, относящимся к объектам разного типа?

Формально схемы принятия решений могут различаться только в одном случае – в зависимости от того, на каком уровне рассматривается проект или намерение инициатора: на федеральном или на региональном. На практике в разных экспертных комиссиях в различных регионах используются неодинаковые схемы. Так что элементы скрининга существуют. Но достаточно глубоко проанализировать эту практику и систематизировать действующие схемы нам не удалось.

2. Кто участвует в принятии решений и каким образом?

Хотя формально в этом процессе участвуют все стороны, нужно признать, что во многих случаях механизм принятия решения остается недостаточно прозрачным. По-видимому, нередко решение принимается заранее на политическом уровне. Или же оно принимается после прохождения проекта через ГЭЭ, но мотивируется не экологическими, а экономическими или иными интересами.

3. Заинтересованы ли граждане участвовать в принятии экологически значимых решений?