Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

Одна из особенностей ОВОС, снижающая ее качество, обусловлена тем, что в оценках чаще всего используются преимущественно санитарно-гигиенические нормативы, выраженные через предельно допустимые концентрации, выбросы, сбросы. Собственно экологические нормативы используются редко.

ГЭЭ. С момента своего возникновения государственная экологическая экспертиза активно развивалась и к концу 1990-х гг. приобрела достаточно четкую законодательную базу и регламент проведения. Ее особенностью стала ориентация на анализ преимущественно экологической допустимости намечаемых проектов и ослабление внимания к социально-экономическим проблемам.

Сопоставляя ГЭЭ среднего и современного периодов, можно сказать, что в практике ее проведения произошли изменения как в лучшую, так и в худшую сторону.

Так, степень многоаспектности анализа уменьшилась, более формальным стал анализ качества представляемых на экспертизу материалов, проверяемых преимущественно на соответствие действующим нормативам (ПДК, ПДВ, СНиП и т. п.).

Вместе с тем в процедуру экспертизы была включена обязательность участия общественности, хотя выполнение этого требования ГЭЭ часто проверяет весьма формально. Кроме того, природоохранные органы, проводящие ГЭЭ как в регионах, так и на федеральном уровне, перегружены рассмотрением множеств мелких проектов.

Затем в 2000 г. последовали институциональные изменения. При этом после общей административной реформы 2004 г. новых нормативных документов, совершенствующих и развивающих деятельность ГЭЭ в новых условиях, разработано не было. Тем временем продолжалась потеря квалифицированных кадров в федеральных и, особенно, в региональных структурах. Более того, принятие в конце 2004 года нового Градостроительного кодекса, предписывающего проведение только одной комплексной экспертизы, поставило под сомнение сохранение института государственной экологической экспертизы в будущем.

В целом, ОВОС и ГЭЭ до настоящего времени на практике представляют собой систему скорее формально, чем органически связанную. Материалы ОВОС пока не играют адекватной роли при подготовке заключений экспертизы. В последнее время заметна тенденция к уменьшению эффективности системы. Многие эксперты, которых мы интервьюировали в ходе нашего исследования (см. главу 8), отмечали эту тенденцию, нередко характеризуя ее как разрушение системы. Ухудшился общий контекст работы природоохранных структур. Власти, принимающие окончательные решения, как и инициаторы деятельности, все менее учитывают рекомендации ГЭЭ и не придают должного значения экологическим проблемам.

Региональные особенности

Процедура принятия экологически значимых решений в четырех рассматривавшихся регионах обладает общими чертами и некоторыми различиями в ее основных компонентах. Прежде всего, заметны единые тенденции в развитии этой процедуры по трем временным этапам. Но практика применения этих правовых норм в регионах отчасти различается, при этом и сама эта правовая база не вполне одинакова.

Так, в Москве и в Санкт-Петербурге – в отличие от двух других регионов – существуют местные законы об участии граждан в обсуждении и принятии градостроительных решений. Однако в Москве этот закон часто игнорируется как проектировщиками, так и властями города. В Петербурге он применяется в тех случаях, когда этого добиваются сами граждане.

В Москве и Санкт-Петербурге чаще, чем в двух других регионах, нарушаются нормы, определяющие состав и содержание экологической документации, которая должна сопровождать разработку проектов и подаваться на экспертизу.

Наиболее существенные недостатки и нарушения в процедурах принятия решений выявлены для московского и иркутского регионов, но отчасти они присущи и другим регионам:

– дифференциация объектов экспертизы по уровню сложности нормативно не определена,

– распространенной является практика реализации хозяйственного решения до представления обосновывающих документов на экспертизу,

– система подбора экспертов несовершенна (нередки случаи привлечения ангажированных экспертов),

– не разработан порядок взаимодействия ГЭЭ и государственного экологического контроля на всех стадиях приема документов, проведения экспертизы и реализации проекта.

Заметны в регионах и некоторые различия в активности общественного участия, причем они оказываются неодинаковыми на разных временных этапах.

На раннем этапе максимальной общественная активность была в Москве и отчасти в Санкт-Петербурге/Ленинграде. Это соответствует общему подъему социальной активности, характерному для страны в то время.

В Байкальском регионе общественность энергично участвует в принятии решений по проектам, явно затрагивающим озеро Байкал, являющееся символом региона и величия природы. Другие проекты широкую общественность интересуют в меньшей степени, но привлекают внимание общественных организаций. При этом пик активности населения, как и в Москве и Петербурге/Ленинграде, приходился на период перестройки, а активность эко-НПО возрастала и позднее.