Графами часто становились люди, с детства воспитывавшиеся в королевском дворце или, по крайней мере, тесно с ним связанные. Когда Карл Великий в 781 г. назначил трехлетнего Людовика Благочестивого королем Аквитании, то одновременно в самых значительных аквитанских графствах он разместил самых верных своих «людей из народа франков». Аналогичным образом поступил и Людовик, передав в 814 г. аквитанскую корону своему сыну Пипину. В «Чудесах св. Бенедикта» упоминается случай, когда массовое назначение придворных графами в провинции буквально опустошило дворец. Однако даже во времена наибольшего могущества Каролинги вынуждены были широко привлекать к соучастию в управлении местную аристократию, далеко не всегда тесно связанную с двором. Так было в Аквитании, в Италии, в Саксонии. Например, аквитанская знать очень ревниво относилась к чужакам из Австразии и нередко оказывала им вооруженное сопротивление.
Изнурительная Саксонская война закончилась лишь с переходом местной знати на сторону Карла Великого. Однако начавшаяся после этого активная франкизация Саксонии, сопровождавшаяся, в том числе, появлением франкской администрации, привела в 841–842 гг. к восстанию Стеллинга и восстановлению старых порядков. Со второй половины IX в. франкские короли уже последовательно опирались здесь на местную аристократию. Именно из ее среды вышли Людольфинги, саксонские герцоги, которые уже в 919 г. взошли на королевский трон.
В своем должностном округе граф обладал широкими полномочиями. Прежде всего, он являлся главным судьей и выносил решения по любым вопросам, в том числе по уголовным преступлениям, а также делам, связанным с земельной собственностью. Он же контролировал исполнение приговора. Также граф следил за сохранением внутреннего мира, собирал местное ополчение и возглавлял его, контролировал взимание податей, руководил общественными работами по починке мостов, дорог или строительству укреплений. Кроме того, он являлся основным связующим звеном между королевским двором и своей провинцией. На областных сходах он сообщал государевым подданным о королевских постановлениях и решениях общегосударственных собраний. Наконец, граф приводил к присяге местное население, составлял списки присягнувших и доставлял их во дворец.
Графства делились на сотни (в романских землях) или викариаты (в германских), во главе которых стояли, соответственно, сотники и викарии. Они назначались графом и были ему подотчетны. Представители низшей администрации обладали тем же кругом полномочий, что и граф, только действовали на меньшей территории. Никаких особых функций у них не было.
Поскольку граф часто отсутствовал, находясь при дворе, на войне или отправившись с посольством, его функции в графстве исполнял заместитель — вице-граф или виконт. И даже в обычное время виконту поручалось ведение тех или иных дел в разных частях графства.
Графства были важным, но не единственным элементом политико-административной структуры империи. Они накладывались на систему церковных провинций и округов. Зачастую границы тех и других совпадали, хотя и не повсеместно. В реальности это означало, что сохранение внутреннего и внешнего мира, суд, военное командование, сбор налогов и организация общественных работ не являлись исключительной компетенцией представителей светской администрации. Те же самые обязанности сплошь и рядом лежали на лицах духовного звания. Епископы и аббаты, а также их викарии обладали публичной властью. Подобно графам, они осуществляли судопроизводство и взимали налоги, командовали войсками и участвовали в посольствах. Впрочем, миряне также действовали в тех сферах, где их, кажется, не должно было быть. Например, типичным явлением для того времени был граф-аббат, мирянин, руководивший монастырем без посвящения в сан.