Основы государственного и муниципального управления

10. Государство гарантирует осуществление местного самоуправления. В частности, это отражено в ст. 12 Конституции РФ. Кроме того, государственные гарантии осуществления местного самоуправления содержатся в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также других федеральных законах, конституциях, уставах и иных законах субъектов Российской Федерации.

5.2. Характеристика местного самоуправления как элемента системы публичного управления

Публичное управление включает и государственное, и муниципальное управление как по отдельности, так и в совокупности. С точки зрения публичного управления государственное и муниципальное управление вряд ли могут быть последовательно противопоставлены. Дело в том, что как государство, так и местное самоуправление на практике реализуют свои основные функции именно посредством публичного управления.

Понятие публичного управления также соотносится с управлением, осуществляемым негосударственными немуниципальными субъектами. Условием для этого является ограниченное целенаправленное делегирование таким субъектам необходимых публично-властных полномочий со стороны государства (органа государственной власти) или органа местного самоуправления. Такое делегирование осуществляется на основаниях и в порядке, определяемых законодательством.

В целом публичное управление следует воспринимать как деятельность отдельных групп, которые, имея публичные (т. е. общие для государства) цели, осуществляют взаимодействие друг с другом. Публичное управление представляет собой сложную сеть человеческих взаимоотношений, а также связанной с ними деятельности, для которой характерно многообразие субъектов, представленных и органами публичной власти, и отдельными должностными лицами. Эта сложная система предполагает вовлечение разнообразных ресурсов, как природных, так и человеческих, а ее деятельность направлена на любые аспекты жизни общества, которые затрагивают интересы государства либо находятся под его контролем и требуют его участия. Среди публичных целей нужно в первую очередь упомянуть обеспечение обороны государства, охрану его государственных границ, поддержание правопорядка, обеспечение нормального функционирования систем здравоохранения и образования, коммуникаций и т. д.

Понятие «публичное управление» соотносится с комплексным системным механизмом, который обладает очень сложной структурой. Кроме непосредственного предоставления публичных услуг его элементами и подсистемами являются программные ориентиры и политические приоритеты; специальные процедуры, финансируемые государством или органами местного самоуправления; организационно-управленческие структуры, которые могут быть как централизованными, так и децентрализованными, а также должностные лица, который на соответствующих уровнях (общенациональном, субнациональном, местном) несут ответственность за администрирование деятельности в той или иной сфере общественных отношений; регулятивные инструменты деятельности; инструменты улучшения внутренней координации; инструменты управления ресурсами (человеческими, финансовыми, материальными, информационными, коммуникационными)[33].

Публичное управление, как и любое управление, имеет пять этапов: планирование, организация, руководство, координация и контроль.

На практике публичное управление может осуществляться любыми методами, которые применяются в общественной жизни и направлены на распределение властных полномочий, управление государственными ресурсами и решение возникающих проблем.

Основным и наиболее значимым признаком публичного управления выступают публично-властные полномочия, которые являются его отличительной чертой. Деятельность публичной администрации характеризуется рядом особенностей:

♦ цель деятельности администрации является публичной, т. е. связанной с удовлетворением публичных интересов и потребностей, с обеспечением основных ценностей, каковыми являются, например, безопасность, здоровье, благосостояние, справедливость;

♦ обязанность непосредственной реализации публичных целей возлагается на органы, которые официально являются носителями публично-властных полномочий и имеют законное право применять властные инструменты, в том числе меры государственного принуждения;

♦ все субъекты взаимодействия, которые официально не обладают публичными полномочиями (это могут быть как отдельные люди, так и организации), вступают в отношения с органами государственной и муниципальной администрации, являющимися официальными носителями публичной исполнительной власти, как частные лица, движимые индивидуальным (партикулярным) интересом;

♦ публичная администрация обладает полномочиями издавать нормативные и индивидуальные акты, которые обязательны к исполнению для третьих лиц и необходимы с точки зрения обеспечения общественных интересов и инициатив, а также реализации законов.