От Хитровки до Ходынки. История московской полиции с XII века до октября 1917 года

Вступившая на престол Екатерина II постепенно, с учетом общественных настроений, но тем не менее целенаправленно и последовательно стала претворять в жизнь свою программу развития России, в том числе и полиции, основанную, как на идеях западного Просвещения, так и учитывавшую российские особенности и традиции управления. Период царствования Екатерины II получил название просвещенный абсолютизм. Цели и задачи просвещенного абсолютизма нашли свое отражение в «Наказе Комиссии о сочинении проекта нового уложения»,[261] подготовленном императрицей в 1766 г. в качестве инструкции для кодификационной комиссии, созданной для разработки нового свода законов. Комиссия была создана в соответствии с указом от 14 декабря 1766 г. «Об учреждении в Москве комиссии для сочинения проекта нового уложения и о выборе в оную комиссию депутатов».

[262] К началу работы комиссии был подготовлен документ – «Выбранному, в силу Высочайшего Ее Императорского Величества 1766-го году декабря 14-го дня Манифеста, от Главной полиции депутату Наказ для представления в Комиссию о сочинении проекта Нового Уложения, в котором заключаются требования оной полиции законов, надлежащих до полицейской должности»,[263]

который для краткости в исторической литературе называют Наказом Главной полиции. Главная полиция в тот период являлась как бы координирующим органом между губернскими полицейскими канцеляриями и Сенатом. Наказ, который состоял из 403 статей, подготовили и подписали Николай Чичерин – генерал-полицмейстер Петербурга, а также Иван Молчанов, Селиверст Щербаков, Максим Шварц и Федор Студенский. Наказ Главной полиции представлял из себя программу совершенствования полицейского законодательства. Он был составлен практиками, учитывавшими при его подготовке опыт деятельности европейской полиции, отраженный в сочинениях XVII в., в частности – «Трактат о полиции» Н. Деламара.

Наказ Главной полиции побудил Екатерину II задуматься о месте полиции в государстве и ее роли в системе государственного управления. В результате императрица подготовила и опубликовала 28 февраля 1768 г. «Дополнение к Большому Наказу», где в XXI главе под названием «О благочинии, называемом инако полицией» Екатерина II дает в новом значении понимание полиции как государственного органа, к «попечению которого все то принадлежит, что служит к сохранению благочиния в обществе».[264]

На полвека ранее объяснение термина полиции было указано в «Регламенте или Уставе Главного Магистрата» от 16 января 1721 г.: «оная споспешествует в правах и в правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет, и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу, чинит добрых досмотрителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне, и приносить довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах и все явные погрешения, призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных, по заповедям божиим, воспитывает юных в целомудреной чистоте и честных науках; в кратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальной подпор человеческой безопасности и удобности».[265]

Трактовка полиции Петром I более подробно объясняла сущность и назначение полиции. Понимание полиции Екатериной II несомненно учитывало петровскую трактовку, но значительно упрощало ее для правоприменителя, представляя дела полиции: «в коих обыкновенное дело идет мало о чем. И так не надлежит тут быть пространным судебным обрядам».[266]

Тем не менее Екатерина II требовала от полиции оперативности: «Действия полиции должны быть нимало немедлительны».[267] Главным достижением «Дополнения к большому наказу» была попытка нормативно закрепить разделение исполнительной и судебной власти, четко определив полицию в исполнительные органы.

Комиссия не оправдала возложенных на нее надежд. Ее деятельность ограничивалась лишь чтением «Наказа» Екатерины II, а также обсуждением привезенных депутатами наказов. До 14 декабря 1767 г. ее заседания проводились в Москве, а с 18 февраля по 18 декабря 1768 г. в Санкт-Петербурге. Затем последовал указ о ее временном роспуске.

Начало правления Екатерины II считается новым этапом в развитии системы правоохранительных органов. Тем не менее прошло более 8 лет, прежде чем законодатель решился применить на ряд основных положений «Дополнения к большому наказу», которые были реализованы в нормативных правовых актах.