Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

Основу для решения ГЭЭ о допустимости намерения дают результаты ОВОС. В конце всей процедуры проверки намерений инициатора деятельности орган ГЭЭ принимает положительное или отрицательное заключение. Намерение инициатора может быть осуществлено только при положительном заключении. Результат ГЭЭ передается властям в форме решения, а также по запросу отраслевым ведомствам или лицам, участвовавшим в ОВОС. Текст экспертного заключения считается собственностью инициатора деятельности, поскольку экспертиза проводится на его деньги. Поэтому экспертное заключение передается общественности только с согласия инициатора деятельности.

Хотя права российской общественности на участие в ОВОС, которая передается на ГЭЭ, довольно широки, законодательство предоставляет в распоряжение общественности еще один инструмент – общественную экологическую экспертизу (ОЭЭ). Едва ли существует более «общественный» инструмент, поскольку ОЭЭ проводится самими гражданами или природоохранными организациями. В рамках ОЭЭ оценка намерений инициатора деятельности проводится под руководством признанной природоохранной общественной организации совершенно независимо от государственных органов. Результаты ОЭЭ передаются в органы ГЭЭ и могут способствовать экспертам комиссии ГЭЭ принять то или иное решение или замечания.

Наряду с требованиями об участии общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности (в соответствии со статьей 6) Орхусская конвенция предусматривает права общественности на участие в принятии экологически значимых планов и программ (статья 7), а также решений исполнительной власти или нормативных документов общего значения (статья 8). Однако эти требования охарактеризованы гораздо менее конкретно, чем требования статьи 6 этой конвенции.

В России предусмотрено проведение экологической экспертизы также и для планов, программ и готовящихся правовых документов. Для всех объектов экспертизы действуют общие правила. Это означает, что требования Орхусской конвенции об участии общественности в разработке планов, программ и правовых документов, затрагивающих вопросы окружающей среды, соответствуют российскому законодательству, которое отчасти дает общественности даже больше возможностей.

Обобщенно положения Орхусской конвенции и российского права сопоставлены в таблице 28.

Таблица 28. Сравнение Орхусской конвенции и положения об ОВОС (2000) в отношении требований об участии общественности

Формально правила участия общественности в ОВОС и ГЭЭ в России соответствуют требованиям Орхусской конвенции. В некоторых аспектах российские правила даже превосходят требования Конвенции. Проблемы участия российской общественности (они охарактеризованы выше в главе 7) обусловлены не недостатками правовых норм, а отсутствием контроля их соблюдения или являются результатом некоторых небольших отклонений российского права от Орхусской конвенции – отклонений, которые на практике оказываются весьма важными.

Предложения по гармонизации норм участия общественности

Итак, российское законодательство в этой области не уступает европейскому. Но как показывают наши исследования конкретных случаев, применение российских норм на практике имеет немало слабых сторон. Причины, на наш взгляд, таковы:

1. Полномочия между инициатором деятельности и местными властями не разделены достаточно четко. Общественность поэтому не может действовать достаточно эффективно. Следовало бы определить – кто и что должен делать и какие шаги предпринимать.

2. Инициатор деятельности и муниципальные власти часто умышленно не исполняют своих обязанностей. Их действия не контролируются должным образом.

3. Общественность недостаточно осведомлена о своих правах. Однако в этой сфере уже наблюдается некоторый прогресс.

4. Общественность недостаточно структурирована или организована, как это имеет место в западных странах. Общественные организации имеют в глазах властей плохую репутацию.

Законодательная дисциплина может быть улучшена институциональным путем. Важную роль в этом деле могут играть обращения граждан и природоохранных НГО в суды. В принципе, российское право в части доступа к информации построено подобно тому, как это предусмотрено Орхусской конвенцией. Но в отношении судебных жалоб его еще нужно было бы гармонизировать.

Три наиболее важных недостатка российского права нужно было бы восполнить. Эти недостатки, по нашему мнению, обусловливают проблемы, с которыми сталкивается общественность в применении правовых норм, несмотря на их имеющиеся достоинства.

1. Ответственность за общественное участие должна лежать на местных властях, а не на инициаторе деятельности, как это предусмотрено действующим правом.

2. Обращения и мнения общественности должны учитываться не вообще, а подобающим образом в соответствии с конкретными правилами.

3. Общественность должна быть информирована о решениях властей не по ее запросам, но автоматически.