Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

Отсюда следуют три конкретных предложения по гармонизации российских и европейских норм общественного участия в принятии экологически значимых решений.

1. Ответственность за общественное участие должна всегда лежать на местных властях, а не на инициаторе деятельности, как это предусмотрено действующим правом.

Эта ответственность должна быть компетенцией либо природоохранного ведомства, проверяющего материалы ОВОС, либо того ведомства, которое принимает окончательное решение, как это принято в большинстве европейских стран. Современная практика, когда инициатор деятельности сам ответствен за участие общественности, в условиях слабого контроля служит главной причиной того, что нормативные требования не выполняются. Инициатор деятельности не заинтересован в том, чтобы обсуждать свои намерения с общественностью, а тем более изменять их в результате критики. Если же он соблюдает требования об участии общественности, то большей частью или формально, или посредством манипуляций, обращаясь к той избранной им общественности, которая поддерживает его интересы. Существующие сейчас нормы по соблюдению коммерческой тайны дают ему для этого достаточно возможностей. Чтобы обеспечить нейтральное отношение к общественному участию, нужно передать ответственность за его организацию либо разрешающему ведомству, либо местным властям, либо природоохранному ведомству.

Две возможности в определенной мере уже могут быть реализованы в согласии с современным российским законодательством – при условии надлежащего контроля:

– общественное участие закреплено Положением об ОВОС (2000), а саму ОВОС проверяют органы ГЭЭ, в том числе и в аспекте общественного участия;

– инициатор деятельности проводит общественное участие в полноценном сотрудничестве с муниципальными властями.

Необходимо решить – какому ведомству можно поручить организацию общественного участия с наименьшими затратами и наибольшим эффектом. Это могли бы быть органы ГЭЭ. Но для этого нужно расширить их компетенцию и обеспечить дополнительными сотрудниками.

2. Обращения и мнения общественности должны учитываться не вообще, а подобающим образом в соответствии с конкретными правилами.

До настоящего времени обычно, если не всегда, участие общественности проверяется на основе формальных критериев, например, по тому, имели ли место общественные слушания. Содержание мнений и предложений общественности и их реализация не проверяются и могут быть рассмотрены только в судебном порядке. Вероятно, эта слабость российского законодательства может быть устранена в результате специальных действий законодателей, направленных на создание механизма для надлежащего, четко фиксируемого учета мнения общественности. Следует выработать нормы, регулирующие эту процедуру.

3. Общественность должна быть информирована о решениях властей автоматически, а не по ее запросам.

В последние годы возможности населения получать информацию были существенно ограничены. Так, например, доступ граждан к заключению ГЭЭ перестал быть автоматическим. По запросу теперь можно получить только результат [заключения] (решение), а не полный текст заключения. Тем самым прозрачность решений ГЭЗ и всей процедуры принятия решения были значительно ограничены. Учитывая участившуюся практику инициатора деятельности не передавать общественности материалы ОВОС со ссылкой на коммерческую тайну, можно утверждать, что ей становится все труднее получат адекватную информацию о намерениях инициатора, в том числе и для того, чтобы проводить общественную экологическую экспертизу или добиваться своих прав в суде. Эти ограничения на свободу получения информации, необходимой для принятия экологически значимых решений, должны быть устранены.

9.3. Оценка воздействия на окружающую среду

Еще одна область, в которой гармонизация российских и европейских норм возможна и целесообразна, это содержание ОВОС. Как уже было показано выше, в основных чертах требования к результатам оценки в Европейском союзе и в России согласуются друг с другом. Общий обзор и сопоставление этих требований представлены в таблице 29. Далее в качестве образца для сравнения избрана «хорошая профессиональная практика» Германии, поскольку она, соответствуя общим требованиям ЕС, выражена конкретным опытом страны.

Таблица 29. Требования к оценке воздействия на окружающую среду в Германии и в России

Как видно, содержание требований к оценке воздействий на окружающую среду в Германии хорошо согласуются с таковыми в России. Отличием российских требований является необходимость представить программу мониторинга.

При реализации этих требований немецкая так называемая «хорошая профессиональная практика» имеет однако и значительные отличия в лучшую сторону. Так, в соответствии с анализом международных кредитных организаций, финансирующих проекты в России и разрабатывающих руководства и требования для осуществления этих операций, качество ОВОС, особенно в регионах, нередко бывает невысоким.[22]