Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

Эти особенности ГЭЭ иногда варьируются в регионах, хотя и достаточно универсальны. Однако в Москве, например, действует не регламентированная должным образом система скрининга, так что в течение года подробно рассматриваются только 120–200 из 5000 подаваемых на экспертизу проектов.

5.4. Краткое заключение

В 2002 г. по инициативе Всемирного банка было выполнено исследование эффективности российской системы оценки воздействия на окружающую среду (см. отчет К. фон Риттера и В. Циркунова). В этом исследовании группа экспертов оценила систему (в качестве двух ее главных блоков рассматривались ОВОС и ГЭЭ) по следующим основным характеристикам: контекст, нормативно-правовая база, практика применения, влияние, институциональный потенциал.

Ниже, в таблице 20 сопоставляются балльные оценки, полученные в этом исследовании, с нашими оценками, относящимися к среднему и современному периодам. При этом:

Таблица 20. Сопоставление балльных* оценок Всемирного банка и наших оценок эффективности системы в среднем (1989–1993 гг.) и современном (1997–2002 гг.) периодах

* Наилучшие оценки соответствуют баллу 5, наихудшие – баллу 1.

• под «контекстом» подразумевались политические условия, значимость природоохранной проблематики для государства и общества, открытость процедур для общественности;

• в качестве «нормативной базы» рассматривались не только правовые, но и методические материалы;

• под «практикой» подразумевалось ее соответствие нормативной базе;

• «влияние» рассматривалось как учет рекомендаций ГЭЭ, соотношение издержек и достижений;

• «институциональный потенциал» оценивался в аспекте достаточности числа и квалификации сотрудников природоохранных ведомств.

При всей приблизительности полученных нами оценок можно отметить, во-первых, их сходство в современном периоде с оценками Всемирного банка.

Во-вторых, заметна тенденция к ухудшению системы. Многие эксперты, которых мы интервьюировали в ходе нашего исследования (см. главу 8), отмечали эту тенденцию, нередко характеризуя ее как разрушение системы. И хотя ее нормативно-правовая база была усовершенствована, кадровый и политический потенциал оказались ослабленными. Ухудшился и общий контекст работы природоохранных структур. Власти, принимающие окончательные решения, как и инициаторы деятельности, все менее учитывают их рекомендации и не придают должного значения экологическим проблемам.

Результаты рассмотрения всех исследованных нами примеров позволяют также утверждать, что, несмотря на улучшившиеся правовые возможности, общественности стало труднее отстаивать свои интересы и участвовать в принятии экологически значимых решений. Этот процесс стал более закрытым. Государственные учреждения в настоящее время активнее, чем прежде, препятствуют реализации этих демократических прав общественности, нередко нарушая правовые нормы и процедуры. Сама же общественность приобрела больше опыта и навыков в защите своих интересов и прав.

Глава 6. Региональные различия

Выбирая для анализа различные и при этом достаточно контрастные регионы, мы рассчитывали, во-первых, охватить исследованием различные типы объектов/проектов, подвергающихся ГЭЭ и ОВОС, и, во-вторых, обнаружить региональные различия или хотя бы особенности в практике процесса принятия решений и, быть может, в последствиях этих решений.

С одной стороны, существование таких различий можно было предполагать априори, поскольку многие федеральные нормы, как показывает российский опыт последних десятилетий, в регионах нередко трансформируются исполнительной властью, причем не всегда законным образом. С другой стороны, мы предполагали, что в результате анализа контрастных регионов могут выявиться объективные различия, связанные с особенностями природы и социально-экономического развития территорий, что могло бы послужить совершенствованию нормативных документов.

Сопоставление материалов, полученных в четырех названных исследованных регионах, показало, что они могут быть использованы не только для решения основных задач проекта, но демонстрируют также некоторые различия в практике оценки и регулирования воздействий на окружающую среду. Этому аспекту исследований и посвящена данная глава.

Кратко охарактеризованные ниже региональные различия выявлены как в результате сопоставления всех изучавшихся местных проектов, так и с привлечением дополнительных материалов, рассматривавшихся исполнителями работ в регионах. При этом необходимо отметить, что вполне строгое сравнение регионов по всем особенностям процесса принятия экологически значимых решений оказалось весьма сложным делом, поскольку для этого потребовалось бы рассматривать на порядок больше проектов. К тому же в разные периоды документация по проектам представлялась неодинаковым образом. Кроме того, получить ее удавалось не во всех регионах. Поэтому выполненное сопоставление имеет преимущественно характер экспертной оценки, хотя и подкрепляется ссылками на типичные примеры и некоторые количественные данные.