Социальные функции права. Материалы круглого стола. Круглый стол № 1

В юриспруденции этот термин наиболее употребим в контексте характеристики направлений деятельности органов как субъектов властного воздействия. Определить функцию органа, значит обозначить цель его создания, установить роль и предназначение в системе органов, а также направления деятельности[299]. И.Л. Бачило определяет функции органа управления как «комплекс взаимосвязанных, определенных в статусе органа и основанных на непрерывном обмене информацией организационно-правовых воздействий органа, его структурных подразделений, служащих, которые обеспечивают объекты управления политической, экономической, плановой, методической ориентацией, материальными, техническими, трудовыми и другими ресурсами, в конечном итоге организующих достижение целей, стоящих перед системой управления»[300]

.

Применительно к деятельности органов власти на местах истоки функционального подхода стали складываться еще в советский период. В общетеоретическом плане проблематика функций исследовалась тогда в ряде монографических работ, освещалась в учебных и практических изданиях[301]. Анализ функций в этих трудах основывался на действовавших законодательных и иных нормативных актах, конституционных установлениях и сложившейся практике работы местных Советов народных депутатов и органов управления. В значительной части работ проблема функций рассматривалась лишь косвенно, постольку, поскольку это имело отношение к раскрытию содержания избранной авторами темы исследования. Среди ученых весьма распространенным было понимание функций местных Советов как основных сторон их социально-исторического назначения, главных направлений деятельности по осуществлению принадлежащей народу государственной власти[302]

.

К числу основных функций, единых для всей системы Советов, относились: объединительная функция (объединение народа в государство, максимально полное представительство интересов всех граждан); обеспечение комплексного экономического и социального развития территории; руководство государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; участие в решении общегосударственных задач; объединение и направление деятельности нижестоящих органов; обеспечение законности и правопорядка. Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет считали, что к числу основных функций Советов могут быть отнесены лишь объединительная функция, функция выражения интересов и воли народа и функция осуществления руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством[303].

В современных условиях именно в функциях местного самоуправления проявляются его природа и сущность как института публичной власти. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность^[304]

. Механизмом реализации функций служит компетенция местного самоуправления, закрепляемая в федеральном и региональном законодательстве о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований.

В юридической литературе уже высказывались мнения о необходимости системного исследования содержания местного самоуправления в функциональном аспекте как важнейшей предпосылки познания его социальной роли, определения направлений и средств совершенствования российского местного самоуправления, его элементов, внутренней структуры, функциональных проявлений, взаимосвязи с органами государственной власти[305]. Все более широкое применение функционального метода позволяет акцентировать внимание на специфике содержания местного самоуправления. Следует признать, что изучение функционального метода способствует обогащению теории местного самоуправления, а его применение – оптимизации практических задач[306]

.

Перестройка деятельности всех элементов системы местного самоуправления и, в частности, органов муниципальных образований, с точки зрения функционального подхода, возможно, по крайней мере, по трем составляющим: 1) степени целесообразности функций органов местного самоуправления, исходя из потребностей муниципального образования; 2) самостоятельности функций органа местного самоуправления; 3) унификации показателей работы органа и сопоставимости их с показателями работы своей и смежной систем[307].

Вместе с тем, было бы неправильным преувеличивать, а тем более абсолютизировать возможности функционального подхода при исследовании социальных явлений. Хотя смысл и значение предметов раскрывается лишь в их связи с другими предметами и явлениями, а раскрытие связи, отношения, взаимозависимости – одна из первостепенных задач научного познания, функциональные проявления все же еще не сами свойства предметов и явлений, а только внешние проявления этих свойств в соответствующей системе отношений[308]. Функциональный подход – лишь одно из звеньев единой цепи общих и частных методов научного исследования такого явления социальной жизни, как местное самоуправление[309].