Социальные функции права. Материалы круглого стола. Круглый стол № 1

Исследование многообразных социальных проявлений местного самоуправления позволяет выделить две его важнейшие характеристики – функциональную и организационно-структурную, выявить их специфику, взаимосвязь и взаимообусловленность. Это тем более важно, что функциональные проявления местного самоуправления нередко понимаются как формы реализация функций различных его органов, как нечто производное от его организационной структуры. Подобное толкование бесспорно позволяет выявить характер и объем самоуправленческой деятельности, но при этом вне поля зрения остаются вопросы генезиса функций системы в целом и отдельных органов местного самоуправления, в частности, вопросы о взаимосвязи функций системы с потребностями муниципальных образований, о соотношении объективных и субъективных компонентов в содержании местного самоуправления и другие. Вот почему формальноюридический подход к данным вопросам целесообразно дополнять более глубоким анализам природы, сущности и социальной роли функций системы местного самоуправления. Задача в том, чтобы полнее выявить объективные компоненты содержания функций местного самоуправления и таким образом уменьшить субъективную составляющую при определении компетенции органов местного самоуправления.

В общем анализе проблемы функций превалирует суждение о том, что не следует отождествлять функции с компетенцией и конкретными полномочиями органа. Функции всегда первичны по отношению к компетенции и отдельным полномочиям. Именно в соответствии с функциями устанавливается компетенция представительных и исполнительных органов. Правовым выражением функций является компетенция органов. Функции более стабильны по сравнению с компетенцией, так как в их основе лежит исторически обусловленная природа органов власти. Отражая сущность деятельности органов местного самоуправления, их функции предопределяют формы организации работы, раскрывают тот круг вопросов, которыми призваны заниматься муниципальные органы. Основное различие между функциями и компетенцией состоит в том, что компетенция выражает меру должного и возможного в деятельности этих органов, в то время как функция – это определенная часть реального, фактического содержания работы органов[310]

.

Чаще всего в литературе справедливо акцентируется внимание на том, что функции – это части (или участки) содержания деятельности местного самоуправления (органов местной власти). Причем указываются их разные характеристики: объективная необходимость или обусловленность; относительная самостоятельность или обособленность; общность и типичность; специфичность и однородность; стабильность, повторяемость и универсальность; целенаправленность и зависимость от уровня муниципального образования, объема компетенции органов местного самоуправления; взаимосвязь функций местного самоуправления с функциями социального управления. При этом отмечается, что функции социального управления – это наиболее общие, типичные виды действий субъектов управления, характеризующие содержание управления как деятельность, направленную на установление согласованности и упорядоченности в поведении людей, решающих возникающие перед ними задачи[311]

. По сути дела функции есть единство должного (назначения) и сущего (фактической деятельности).

Из сказанного можно сделать ряд выводов. Во-первых, многообразие функциональных проявлений в деятельности органов и иных субъектов, осуществляющих местное самоуправление, допускает разностороннее исследование функций местного самоуправления. Это дает простор для анализа и формирования представлений о природе и сущности рассматриваемых функций. Во-вторых, наиболее изучены направления деятельности структурированных элементов системы местного самоуправления. В-третьих, рассмотрение содержания функций показывает их производность от какого-либо направления деятельности, включая и деятельность по реализации права. Целенаправленное воздействие на явления или упорядочение системообразующих связей и есть реализация определенной функции местного самоуправления.

Для раскрытия сущности функций местного самоуправления представляется целесообразным определить некоторые исходные методологические позиции. Во-первых, при исследовании функций целесообразно учитывать сложность функциональных проявлений субъектов местного самоуправления, что не позволяет давать однозначные определения. Во-вторых, основной методологической посылкой в понимании функций самоуправления должно быть содержание самого понятия местного самоуправления. В-третьих, при анализе функций самоуправления необходимо учитывать специфику взаимодействия субъектов и объектов самоуправления, взаимосвязь их структур, элементов и особенности формирующих их объективных и субъективных компонентов, генезис их содержания.