Основы государственного и муниципального управления

Эволюция традиционного общества к обществу модерна сопровождается формированием нового социального класса – чиновничества, основу которого заложило делегирование фактическими собственниками имущества функций управления чиновникам.

В связи со специфическими требованиями, которые выдвигает бюрократическая система к ее сотрудникам, чиновничество становится профессией, требующей систематического обучения и подготовки.

Для того чтобы реализовывать общие правила, которые должны отличаться стабильностью и структурированностью, отвечать требованиям повседневности, необходимо осуществлять подготовку чиновников на основе юриспруденции и административного менеджмента.

Наконец, бюрократия – это не только формализованная система, но и непрерывный процесс, требующий непосредственного участия подготовленных профессионалов для бесперебойного функционирования управляемого объекта, характеризующийся устойчивыми структурно-функциональными связями, образующими специфику бюрократической системы как объекта исследования.

2. Социальное положение чиновников

. В своей теории М. Вебер анализирует место чиновников как страты в социальной системе, особенности и характеристики этой страты, источники уникальности социальной страты чиновников в ее взаимосвязи с другими социальными группами. Первое, на что указывает М. Вебер, – это наемный характер труда чиновника в отличие от деятельности должностного лица в традиционном обществе, где должностное лицо является владельцем источника дохода. Второе – это регулярный характер деятельности по управлению и вменение чиновнику в обязанности его функций, за что он получает регулярное вознаграждение. И наконец, профессия чиновника – это «призвание», которое подчеркивается осознанием долга и ответственности перед обществом, формирует ценностные ориентиры деятельности чиновника-бюрократа[12].

Социальное положение должностного лица поддерживается существующей в обществе социальной стратификацией, основанной на потребности общества в квалифицированных управленцах, рекрутируемых из привилегированных социальных слоев вследствие наличия у них доступа к образованию как источнику получения необходимых для управленческой работы компетенций. Как правило, любое должностное лицо в бюрократической иерархии получает свой статус путем назначения вышестоящим руководством. Это сохраняет жесткость иерархической соподчиненности и обеспечивает более эффективное и рациональное функционирование бюрократического аппарата по сравнению с выборными должностями, так как решения чиновника в таком случае будут определяться в первую очередь его профессиональными качествами и компетентностью, а не популистскими соображениями.

Таким образом, мы можем отметить ряд характерных черт бюрократии как социальной страты в обществе модерна. В результате эволюции общественных процессов и вызревания в недрах традиционного общества капиталистического уклада экономики формируется отдельная страта бюрократии, обслуживающая потребности общества в едином и централизованном регулировании деятельности социальных сфер и институтов. Бюрократическая старта в обществе модерна основана на верности долгу управления, имеет возможность пополняться новыми представителями на основании соответствующего образования и сдачи экзаменов в отличие от сословного общества традиционного типа, где функция управления принадлежала господствующему классу феодальной знати. Смена теоцентрических принципов традиционного общества технократическими процессами зарождающегося капитализма позволила перейти к целенаправленному формированию страты чиновников и одновременно запустить механизмы социальной мобильности, что является одним из признаков общества модерна[13].

Высокий социальный статус чиновника поддерживается правовой системой общества и неформальной конвенцией о статусе, которая предполагает ряд требований к «кодексу чести» чиновника и предписаний о ранговом порядке на уровне неформальных социальных договоренностей. В целом бюрократия предстает строго регламентированной иерархичной системой, где положение чиновника определяется его компетенциями и опытом работы, подтвержденными сдачей квалификационных экзаменов и прохождением конкурсов на вакантные должности.

3. Финансовые предпосылки бюрократии. При обсуждении этого вопроса М. Вебер основное внимание уделяет предпосылкам возникновения бюрократического стиля управления в различных общественных сферах и увязывает этот процесс с ростом возможностей экономики зарождающегося капитализма.

Основные принципы бюрократического управления универсальны и применимы к любой достаточно крупной общественной или частной организации. При этом бюрократия полностью развита только в обществе модерна как бюрократическое учреждение государственного управления или на крупных капиталистических предприятиях пропорционально их размеру и сложности.