Основы государственного и муниципального управления

Эту же классификацию можно получить в результате применения другого основания – способа делегирования полномочий населением. Для демократических государств общепризнанным является положение, в соответствии с которым носителем и источником власти является народ. В силу этого все без исключения органы власти, включая органы местного самоуправления, наделяет властью народ. Самым явным проявлением этого акта наделения являются выборы, которые оказываются средством не только образования этих органов, но и их наделения полномочиями. Если орган формируется иным способом, то он получает свои полномочия от народа косвенно, а непосредственно – от выборных органов либо в соответствии с правовым актом, который принимается выборным органом или населением. Подобный правовой акт может быть как государственным (например, конституция), так и местным (устав муниципального образования).

Особо следует выделить вопрос о том, какие органы должны образовываться в результате выборов, а какие – другими способами; с этим вопросом связан вопрос о выборе той или иной избирательной процедуры.

С точки зрения назначения органы местного самоуправления можно разделить на органы общего и специального назначения. Органами общего назначения являются органы, деятельность которых охватывает либо все сферы местного самоуправления, либо их значительную часть; органы специального назначения – это отраслевые органы, которые занимаются вопросами одной узкой сферы деятельности местного самоуправления или вопросами нескольких таких сфер. Например, от работы финансовых и бюджетных органов напрямую зависит деятельность практически всех остальных органов местного самоуправления. Примерами специализированных (отраслевых) органов являются органы управления образованием, здравоохранением, муниципальным жилищным строительством и собственностью.

Классификация на основании назначения органа позволяет учесть особенности объекта управления, а следовательно, выявить совокупность необходимых управленческих функций, тем самым структурировав субъект управления. В частности, этот подход полезен при определении структуры органов управления муниципальным хозяйством. Это не означает, что под каждую функцию следует создавать отдельное управленческое звено: различные функции могут выполняться укрупненными структурными подразделениями органов местного самоуправления. Например, если объем муниципального строительства измеряется единичными объектами, то управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а если в муниципальном образовании имеется одна общеобразовательная школа, то создавать отдел образования вряд ли целесообразно: эффективнее было бы передать управление образованием отделу социальной политики или близким по функциям подразделениям.

Деление по предметам ведения основывается на том, что органы местного самоуправления, решая вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, одновременно могут исполнять отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти. Увеличение самостоятельности местного самоуправления в администрировании дел местного значения и передача им отдельных государственных полномочий, которые целесообразнее осуществлять на местах, в настоящее время являются общемировой практикой, и в этом проявляется стремление сбалансировать централизацию и децентрализацию. Отношение к этому процессу со стороны населения, органов местного самоуправления неоднозначно, но это реальный факт, который необходимо учитывать.

В плане исполнения таких полномочий органы местного самоуправления являются подконтрольными государственным органам. Некоторые государственные полномочия могут передаваться органам, которые были созданы для решения вопросов местного значения, однако обычно они исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т. д.). Специальное выделение органов, которые исполняют отдельные государственные полномочия, важно еще и потому, что в этом случае оказывается необходимым закрепление за местным бюджетом источников доходов, а также передача материальных и финансовых ресурсов.