Основы государственного и муниципального управления

Ввиду большого многообразия факторов, уникальных для каждого конкретного муниципального образования, введение единого стандарта структуры органов местного самоуправления может поставить местное сообщество перед необходимостью выбора не подходящей для него модели организации аппарата местной власти. Показательно, что в 1917 г. в России применялось 26 моделей земского самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на данный момент в нашей стране возможно применение нескольких моделей организации муниципальной власти, различающихся функциональной специализацией разных органов и должностных лиц, а также способами их формирования. Причем одни из них могут использоваться любым муниципальным образованием, а другие – только строго определенными (сельскими поселениями, муниципальными районами и т. п.). В частности, ч. 4 ст. 35 Конституции РФ предусматривает несколько определенных способов формирования представительного органа муниципального района; ч. 2 ст. 36 регламентирует специфику выбора и полномочия главы муниципального образования, а также главы местной администрации; в то время как в ч. 10 ст. 35 предусмотрен ряд обязательных полномочий органов местного самоуправления, например представительного органа муниципального образования, а в ч. 4 ст. 36 – главы муниципального образования; верхние и нижние границы сроков полномочий депутатов и других выборных должностных лиц местного самоуправления определены в ч. 2 ст. 40. В процессе правового регулирования соответствующих вопросов в уставах муниципальных образований отмеченные в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предписания должны быть обязательно учтены.

Примечательно, что наименования трех обязательных органов местного самоуправления устанавливаются на основании закона субъекта Российской Федерации, в котором учитываются исторические и иные местные традиции, а наименования иных органов местного самоуправления, полномочия по созданию которых находятся в ведении самих муниципальных образований, определяются в их уставах.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 1 ст. 6 исключает неоправданную пестроту организационных систем местного самоуправления, что позволяет местным органам власти самостоятельно определять свои внутренние административные структуры, с тем чтобы они максимально полно отвечали специфике местных потребностей и обеспечивали эффективное управление.

Модель местного самоуправления включает общую структуру органов местного самоуправления, т. е. закрепленный в уставе муниципального образования перечень определенных органов местного самоуправления, порядок их формирования и специфику взаимодействия между собой[36].

Первая (традиционная) модель применима к муниципальным образованиям всех видов. Для нее характерно то, что населением избираются глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления. При этом глава муниципального образования одновременно выступает его высшим должностным лицом, официальным представителем, а также главой местной администрации. Представительный орган самостоятельно выбирает своего главу из состава депутатов и, по представлению главы местной администрации, утверждает структуру местной администрации (рис. 6.2).

Данная модель на сегодняшний день довольно широко распространена в российских крупных городах, она практически воспроизводит форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента Российской Федерации. На представительный орган в данном случае ложатся функции нормотворчества и контроля. Причем глава представительного органа также принимает активное участие в их осуществлении, он в своей компетенции соединяет полномочия во всех отраслях публичной жизни на местах.

Отличительной чертой данной модели является то, что глава муниципального образования и местной администрации не является муниципальным служащим, поэтому он подотчетен Думе только в качестве руководителя местной администрации.

Рис. 6.2. Традиционная организационная модель местного самоуправления