Основы государственного и муниципального управления

Классификация по способу принятия решений опирается на тот факт, что решения могут приниматься коллегиально или единолично. Выбор способа принятия решений зависит от природы органа и характера принимаемого решения. В качестве примера органа, основанного на коллегиальном принятии решений, можно привести представительный орган местного самоуправления, главное назначение которого состоит в представлении интересов – коллективного интереса – всего населения муниципального образования. Важно, что интересы всех жителей выражает представительный орган во всей полноте своего состава – ни отдельный член этого органа, ни их группа не в состоянии выразить мнения всех избирателей. Впрочем, это не означает, что коллегиальное принятие решений присуще только выборному представительному органу. Коллегиальность представительного органа является прямым следствием его сущности, однако не менее важным оказывается характер принимаемого решения.

На представительный орган обычно возлагается принятие наиболее значимых для муниципального образования решений. Это верно в политическом плане, особенно в тех случаях, когда у жителей муниципального образования могут возникнуть подозрения в предвзятом отношении или даже личном интересе (типичные ситуации – предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.).

Единоличное решение является более эффективным применительно к вопросам оперативного управления муниципальным хозяйством, поскольку такими вопросами чаще управляют профессионалы, хорошо знакомые со своей сферой деятельности; кроме того, важно, что должностные лица, принимающие решения единолично, несут персональную ответственность за результаты своей деятельности.

Анализируя роль органов местного самоуправления как организационной структуры, которая выступает от лица основного субъекта местного самоуправления, т. е. населения муниципального образования, нельзя не прийти к выводу, что органы местного самоуправления должны осуществлять функции двух типов. Условно эти функции можно назвать проектной (орган представляет интересы населения) и программной (орган реализует интересы населения). В управленческом процессе этим двум функциям соответствует два типа органов: представительные и исполнительные. Нужно подчеркнуть, что в этом случае речь идет не о принципе разделения власти, – имеется в виду прежде всего классификация органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Делить органы местного самоуправления на представительные и исполнительные в «чистом виде» не менее целесообразно и в контексте их изучения и исследования. И при этом необходимо учитывать, что совмещение разных функций в одном органе не только возможно, но и широко распространено.

Представительный орган наделяется в системе местного самоуправления особой, исключительной компетенцией, что обусловлено его ролью. Данный орган осуществляет утверждение местного бюджета, устанавливает правила, которые являются общеобязательными на всей территории муниципального образования, принимает решения по вопросам, связанным с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления. Эти полномочия не могут передаваться другим органам.

Представительный орган не является монолитным и неделимым образованием. Некоторые (как правило, наиболее важные) решения принимаются представительным органом в целом, однако из-за обилия и разнообразия вопросов, которые входят в компетенцию данного органа, возникает необходимость выделения в его составе более мелких структурных единиц и определения их роли и места в представительном органе. Характерными примерами таких структурных единиц являются комиссии по направлениям, которые занимаются вопросами, входящими в определенные сферы деятельности местного самоуправления; территориальные группы депутатов, которые представляют, а также по возможности реализуют интересы населения отдельных внутримуниципальных территориальных образований; и, наконец, фракции, представляющие отдельные политические силы.

Довольно часто структурные подразделения представительного органа только осуществляют подготовку решений, которые окончательно принимаются представительным органом в полном составе. Однако в некоторых случаях комиссиям, территориальным группам и фракциям могут передаваться полномочия для самостоятельного решения отдельных вопросов, которые в обычном случае принадлежат к компетенции представительного органа.