Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

– Общественные палаты требуют значительных ресурсов для постоянного функционирования, что часто представляет проблему для общественности и НГО. Финансирование деятельности общественных палат государством или бизнес-сектором приводит к зависимости и ангажированности этих органов.

– Общественные палаты не обладают реальной властью, в лучшем случае они – консультативный орган при исполнительной власти и максимально достижимый уровень общественного участия – «Учет мнения».

– Члены общественных палат при территориальных органах исполнительной власти не могут быть заинтересованы и компетентны во всех областях, в которых орган власти принимает решения, что сказывается на качестве работы общественной палаты.

– Деятельность общественных палат непрозрачна и закрыта для общественности.

– Существование общественных палат является препятствием для участия в принятии решений групп общественности, чьи интересы не представляет общественная палата.

Таким образом, общественные палаты не могут служить эффективной формой участия общественности. Они обычно одобряют решения, принимаемые властью, и являются «чучелом» общественности. В настоящее время законодательство и практика общественных палат активно развивается. В соответствии с Законом об общественной палате Российской Федерации от 2005 г. создаются общественные палаты при федеральном правительстве и правительствах/администрации субъектов Федерации.

Региональный контекст

В некоторых регионах действуют консультационные общественные советы при различных органах власти (например, экспертно-консультативный общественный совет ЭКОС при главном архитекторе Москвы.

Уровень общественного участия

«Консультации», иногда – «Терапия».

Частота использования

Редко.

Ресурсы

Требуют постоянной подпитки ресурсами и значительных затрат времени.

III. Неинституциональные формы

7.15. Обращения в органы государственной власти

Эти обращения, как и другие неинституциональные формы общественного участия, не являются механизмами принятия решений в полном смысле слова. Они скорее представляют собой пути воздействия общественности на процесс принятия решений. Их изучение осложнялось тем, что эти формы часто слабо документированы.

Законодательство

Конституция СССР (1977 г.), Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (1984 г.), Закон РСФСР об охране окружающей природной среды (1991 г.), Конституция Российской Федерации (1993), Кодекс об административных правонарушениях РФ (2001), Закон об охране окружающей среды (2002).

Участники

Отраслевые и территориальные органы государственной власти, население, НГО.

Практика

В обязанности органов государственной власти входит отвечать на поступившие обращения, в т. ч. граждан и общественных организаций. Поскольку обращения в государственные органы не требуют особых ресурсов, это наиболее популярная форма общественного участия и, если судить по сводной таблице 24, достаточно эффективная. Однако на практике эффективность обращений не так высока. Необходимо учесть, что граждане регулярно обращаются в госорганы, но в дальнейшем об этом упоминается, только если обращения были успешными.

Обращения в органы государственной власти в качестве формы общественного участия могут сильно отличаться, однако все же прослеживаются некоторые общие тенденции.

– Обращения в органы государственной власти более эффективны в сочетании с протестными действиями, лоббированием или судебными исками (см. сводную таблицу).

– Эффективность обращений возрастает, если они направлены в соответствующий орган власти, от которого зависит принятие решений. Тем не менее некоторые граждане и НГО применяют «веерную рассылку», посылая обращения во все инстанции.

– Ответы органов власти часто поступают со значительным опозданием и носят характер формальных «отписок».

– Популярная форма обращений – подписные кампании. Граждане часто направляют письма с сотнями подписей, а НГО обеспечивают обращения в орган власти от граждан и НГО из Российской Федерации и из-за рубежа. На основании рассмотренных примеров нельзя сделать вывод о том, что такие обращения более эффективны.

В случае двух буровых скважин Ковыктинского газоконденсатного месторождения (III, I4) обращения в государственные контрольные органы с просьбой отменить заключение ГЭЭ на основании нарушений законодательства (ГЭЭ проводилась после того, как были проведены вырубки и расчищена площадка) были безуспешными. И государственные контрольные органы, и прокуратура отказались вмешиваться. НГО часто делают попытки повлиять на процесс принятия решений путем обращений в госорганы и в прокуратуру (общей юрисдикции или природоохранную), однако практика показывает, что судебные разбирательства более эффективны.

Необходимым условием успешности обращений является наличие своевременной достоверной информации, в то время как непрозрачный процесс принятия решений является серьезным препятствием. Близость выборов делает обращения в законодательные органы более действенными.

Региональный контекст