Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

В случае обсуждения законопроекта «О городских лесах в Иркутской области» (III, I3) законодательный орган учел замечания и предложения местной администрации и органов местного самоуправления. Это может рассматриваться как единичный положительный пример, хотя процесс принятия решений и не был прозрачным. Несколько лет назад в Санкт-Петербурге возникла успешная практика проведения депутатских слушаний для обсуждения законопроектов с общественными активистами и НГО. Эти слушания представляли собой общественное участие на уровне «Учета мнения». В дальнейшем, после того как НГО установили постоянное сотрудничество с депутатами и депутатскими комиссиями, эксперты от общественности вошли в состав комиссий по подготовке законопроектов и теперь эффективно работают там (уровень общественного участия – «Партнерство»).

Рассмотренные случаи демонстрируют как сильные, так и слабые стороны действий законодательных органов по обеспечению общественного участия.

• К функциям законодательных органов относится утверждение бюджетов, в рассмотренных случаях депутаты дважды направляли бюджетные средства на обеспечение общественного участия (II, P1; III, P3).

• Функции законодательных органов, позволяющие им контролировать процессы принятия экологически значимых решений, часто игнорируются и не применяются самими законодателями (II, I2). Депутаты часто не осведомлены о правах граждан и в вопросах охраны окружающей среды.

• Депутаты региональных и, в особенности, федеральных законодательных органов, обычно слабо связаны с избирателями и общественными ассоциациями. Граждане часто обращаются к своим депутатам и приходят на встречи с ними, однако это, как правило, неэффективный односторонний канал связи.

Региональный контекст

В некоторых регионах выявлены успешные примеры участия общественных организаций в законотворческой деятельности.

Уровень общественного участия

От «Манипулирования» до «Информирования», «Консультаций» и «Партнерства».

Частота использования

Редко.

Ресурсы

Для эффективного взаимодействия требуется, чтобы общественность/НГО установили каналы двусторонней связи с депутатами, а также время и человеческие ресурсы. С другой стороны, взаимодействие с общественностью – процесс, требующий затрат времени и от представителей законодательной власти.

7.13. Стратегические решения

Законодательство

Закон РСФСР об охране окружающей природной среды (1991 г.), Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации (1994 г.), Закон об экологической экспертизе (1995 г.), Градостроительный кодекс (1998 г.), Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (2000 г.), Закон об охране окружающей среды (2002).

Участники

Органы исполнительной и законодательной государственной власти, разработчики (планировщики), НГО, граждане.

Практика

Принятие стратегических решений не представляет собой отдельной процедуры, но в данном исследовании описывается отдельно, так как все формы общественного участия при принятии стратегических решений затруднены по одним и тем же причинам и последствия отсутствия общественного участия также аналогичны. Процесс принятия стратегических решений зависит от типа принимаемого решения. Это может быть законотворческий процесс, планирование городов, формирование политик в различных областях.

В соответствии с Законом об экологической экспертизе государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза должны проводиться не только для проектов, но и для стратегических документов (законов, проектов схем развития отраслей экономики, проектов генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил и пр.). Однако на практике это происходит крайне редко.

В большинстве рассмотренных случаев отдельным проектам предшествовало принятие стратегических решений, которое в значительной степени определило последующие действия и ограничило выбор альтернатив. Ни один из рассмотренных случаев, за исключением обсуждения законопроекта «О городских лесах в Иркутской области» (III, I4), не демонстрирует уровень общественного участия при принятии стратегических решений выше, чем «Информирование», которое сводится к опубликованию принятого документа (закона, плана, программы).

Часто отсутствие общественного участия при принятии стратегических решений или несоответствие намечаемой деятельности существующим стратегическим решениям приводят к конфликту и протестам общественности (II, I1; II, M3; III, P3; III, K4). Строительство жилого района на территории Люблинских полей фильтрации (II, M3) показывает, как реализация старой стратегии (в данном случае – генплана) в изменившихся экономических, правовых и экологических условиях приводит к экологическим нарушениям и конфликтам.