Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

Градостроительный кодекс (ст. 18) содержит право граждан и их объединений на участие в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, в том числе генеральных планов развития городов и поселений. Обычно это право нарушается из-за отсутствия принятых регламентов общественного участия. В Иркутске был опыт участия НГО в обсуждении проекта Генерального плана развития города. Серьезным успехом в этой сфере стал закон Санкт-Петербурга «О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга» (2004).

Общественность может участвовать в законотворческом процессе не только путем лоббирования своих интересов (см. раздел «Лоббирование»), но и путем партнерства с законодательными органами. Например, интересный опыт сотрудничества НГО и Законодательного собрания субъекта Федерации наблюдаем в Санкт-Петербурге (см. раздел «Решения законодательных органов власти»). Другой интересный опыт – в настоящее время в Мурманской области в процессе принятия находится закон, регламентирующий, в числе прочего, информирование общественности о государственных экологических экспертизах законопроектов.

Кроме прочих проблем с участием общественности, общих для всех прочих типов деятельности, существуют некоторые специфические препятствия для общественного участия в принятии стратегических решений.

– Никакие правовые акты или методические руководства не содержат рекомендаций о том, как организовать общественное участие в случае принятия стратегических решений. Более того, часто не существует четкой прозрачной процедуры принятия таких решений, что делает организацию общественного участия еще более затруднительной.

– Принятие стратегических решений органами исполнительной власти представляет собой один из основных «провалов» с точки зрения участия общественности. Политики, программы и стратегии, принимаемые министерствами и правительством, в целом практически не являются объектом государственной экологической экспертизы и избегают какой-либо формы общественного участия.

– В некоторых случаях стратегические решения принимаются «за закрытыми дверями», это в первую очередь касается коммерческих решений. Таким было соглашение о создании Каспийского трубопроводного консорциума, которое практически определило весь дальнейший ход проекта (III, K4).

Региональный контекст

В некоторых регионах сложились успешные практики, которые можно тиражировать (см. выше).

Уровень общественного участия

От «Манипулирования» до «Информирования», редко – «Консультации».

Частота использования

Различного рода стратегические решения принимаются часто, но для них не существует единой процедуры. Наиболее формализован и прозрачен законодательный процесс.

Ресурсы

Общественность нуждается в существенных экспертных и институциональных ресурсах для участия в процессах принятия стратегических решений, которые, как правило, весьма продолжительны. Поэтому в основном необходимыми профессиональными ресурсами и ресурсами времени обладают НГО.

7.14. Общественные палаты

Законодательство

Закон об общественной палате Российской Федерации (2005 г.).

Участники

Правительства/администрации Российской Федерации и субъектов Федерации, отраслевые органы исполнительной власти, бизнес-сектор, общественность.

Практика

Общественные палаты – сравнительно редкая форма общественного участия (I, K1; I, M1; II, K1; III, M2). В некоторых областях, таких как градостроительство, общественные палаты были организованы при органах государственной власти (главным образом исполнительной). Эти структуры выполняют в основном функции односторонних консультаций. Так, в 1986 г. в Москве был образован ЭКОС – экспертно-консультативный общественный совет при главном архитекторе города, через обсуждение в нем проходят все проекты строительства. Совет был образован в результате многочисленных случаев конфликтов вокруг новой застройки.

В первый период некоторые формы обсуждения среди профессионалов могут рассматриваться как общественные советы (I, K1; I, M1; II). До принятия в 1995 г. Закона об экологической экспертизе, в соответствии с Временной инструкцией о порядке проведения ГЭЭ от 1990 г., при органах ГЭЭ существовали Советы по ГЭЭ. Эти Советы обладали консультативными полномочиями (II, K1).

К преимуществам общественных советов относятся:

– идеальная вписанность в традиционно закрытую «профессиональную» схему принятия решений и патерналистскую модель отношений между властью и общественностью;

– профессионализм в определенных сферах принятия решений;

– удобство организации общественных советов.

Есть у общественных советов и недостатки.

– У общественных палат не существует механизмов выдвижения и отзыва членов. До тех пор, пока такие механизмы не разработаны, общественные палаты являются формой участия отдельных активистов и людей, занимающих определенное общественное положение, и, в конечном итоге, являются закрытыми для «внешней» общественности.