Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

Для проведения ГЭЭ в Иркутской области характерны недостатки, отмеченные и в других регионах: нормативно не определена дифференциация объектов экспертизы по уровню сложности, распространенной является практика реализации хозяйственного решения до представления обосновывающих документов на экспертизу, несовершенна система подбора экспертов (нередки случаи привлечения ангажированных специалистов), не разработан порядок взаимодействия ГЭЭ и государственного экологического контроля на всех стадиях приема документов, проведения экспертизы и реализации проекта.

Для первого этапа в Москве и других городах самым распространенным и существенным недостатком экологических обоснований или ОВОС (с позиций действующих в то время норм) можно считать слабое внимание к загрязнению воздуха, что объясняется и недостаточным контролем, и отсутствием доступных методов расчета. Особенно важным было игнорирование дополнительных источников выбросов, связанных с автомобилями.

На втором этапе в целом повысился уровень оценки неблагоприятных последствий проектов, однако, по сути дела, она чаще всего проводилась тогда, когда уже было принято решение о начале строительства в избранном заранее месте. Поэтому результат оценки не мог повлиять на процесс реализации проекта.

Общая слабость проектов третьего этапа заключается в формальном соблюдении требования об участии общественности в принятии решений. Как и раньше, наблюдается тенденция опережения строительных работ.

Вместе с тем в регионах заметны определенные различия в активности общественного участия, причем они оказываются неодинаковыми на разных этапах развития процедуры.

На раннем этапе максимальной общественная активность была в Москве и отчасти в Санкт-Петербурге/Ленинграде. Это соответствует общему подъему социальной активности, характерному для страны в то время. На современном этапе общественная активность сохраняется более или менее высокой в Петербурге и снижается в Москве.

В байкальском регионе общественность энергично участвует в принятии решений по проектам, явно затрагивающим озеро Байкал, являющееся символом региона и величия природы. При этом пик активности, как и в Москве и в Петербурге/Ленинграде, приходится на период перестройки. Другие проекты ее почти не интересуют.

В Краснодарском крае общественность активно включается в процесс принятия решений при условии, что затронуты ее жизненно важные интересы, например, связанные с курортным бизнесом.

Глава 7. Участие общественности (анализ исследованных проектов/объектов)

Общие сведения о российском законодательстве, регулирующем участие общественности в принятии экологически значимых решений, о формах общественного участия, а также определения основных понятий, связанных с этой сферой, даны в главе 1.

Отметим здесь только, что российские граждане и общественность де-юре имеют все основные права участия, а именно:

– право доступа к экологически значимой информации, связанной с принятием решений (к материалам ОВОС, документам об участии, к материалам проекта и др.),

– право выражать свое мнение о намечаемой деятельности/проекте,

– право влиять на принятие решения,

– право на юридическую (судебную) защиту своих интересов.

Однако соответствующее законодательство носит в основном рамочный характер и не в полной мере обеспечивает названные права, поскольку далеко не всегда подкрепляется нужными подзаконными актами. Кроме того, это рамочное законодательство недостаточно детализировано на уровне субъектов Федерации, хотя в последнее время некоторые из них стали заполнять этот пробел (например, Санкт-Петербург, Мурманская область).

I. Формы общественного участия и их роль

7.1. Выявленные формы общественного участия

В результате анализа российского законодательства и описаний 39 исследованных примеров (см. главу 4) было выявлено более 12 институциональных и более 6 неинституциональных механизмов (форм, процедур) участия, использованных общественностью. Некоторые из них чаще применяются на практике, другие представляют по большей части формальные возможности. Законодательно закрепленные и регламентированные механизмы были отнесены к «институциональным», механизмы, не имеющие правовой регламентации, рассматривались как «неинституциональные». Следует отметить, что это разделение является в известной степени условным, так как неинституциональные механизмы не являются незаконными. Так, обращения в органы власти и пикеты (митинги, демонстрации) не противоречат законодательству и, более того, предусмотрены им. Отличие институциональных методов в нашем понимании состоит скорее в том, что для них законодательно предусмотрена реакция органов власти и обязателен учет общественного мнения.

1. Институциональные формы общественного участия:

1.1. Государственные экспертизы (ГЭЭ и пр.)

1.2. Общественная экологическая экспертиза

1.3. Слушания (общественные, сходы, депутатские слушания и пр.)

1.4. Судебные процедуры