Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

К основным недостаткам «заказных» ОЭЭ относится непонимание различий между процедурами экспертизы и консалтинга. Организация, проводящая ОЭЭ по заказу инициатора, обращается к инициатору или проектировщику с замечаниями, но результатом этого являются не изменения проекта, а, как это было в случае ОЭЭ Всеволожского завода прокатных изделий, проведенной МАНЭБ, письма проектировщика о том, что все будет исправлено по замечаниям ОЭЭ.

Основные негативные стороны практики проведения «заказных» экспертиз – понижение статуса ОЭЭ в глазах общества, а также подрыв возможностей проведения ОЭЭ общественностью. В случае заблаговременного проведения одной или нескольких «заказных» ОЭЭ, в регистрации последующих ОЭЭ может быть отказано.

Учет заключения ОЭЭ при проведении ГЭЭ.

Как правило, в регионе при проведении ГЭЭ в Ленкомэкологии, результаты ОЭЭ не принимаются во внимание. Это связано с отсутствием в составе ГЭЭ эксперта, который бы отвечал за рассмотрение ОЭЭ, с отсутствием процедурного требования к порядку рассмотрения заключения ОЭЭ (например, нет практики размножения заключения ОЭЭ и предоставления доступа к нему всем экспертам комиссии). Фактически, отсутствуют гарантии того, что заключение ОЭЭ вообще будет рассмотрено на ГЭЭ. На региональном уровне нет информации о том, были ли случаи выполнения права общественности направления наблюдателя от ОЭЭ при проведении ГЭЭ (ст. 22 ФЗ об ЭЭ).

Большие успехи были достигнуты в сотрудничестве с федеральным органом ГЭЭ – был по крайней мере один случай рассмотрения заключения ОЭЭ комиссией ГЭЭ и направления наблюдателя от ОЭЭ на ГЭЭ (см. описание проекта Всеволожского завода прокатных изделий).

Использование результатов ОЭЭ. Часто общественные организации проводят ОЭЭ не с целью повлиять на ГЭЭ, а с целью собрать аргументы для переговоров с иными инстанциями процесса принятия решений, например, с исполнительной властью, или с целью собрать аргументы для суда. По результатам ОЭЭ часто проводятся пресс-конференции, рассылаются пресс-релизы.

6.5. Заключение

Процедура принятия экологически значимых решений в четырех рассматривавшихся регионах обладает общими чертами и некоторыми различиями в ее основных компонентах. Прежде всего, заметны единые тенденции в развитии этой процедуры по трем исследовавшимся этапам. Они обусловлены изменениями в нормативно-правовой базе ГЭЭ и ОВОС. Но использование этих правовых норм в регионах различается, при том что и сама эта правовая база не вполне одинакова.

Так, в Москве и Санкт-Петербурге – в отличие от двух других регионов – существуют местные законы об участии граждан в обсуждении и принятии градостроительных решений. Однако в Москве этот закон на практике почти всегда игнорируется – как проектировщиками, так и властями города. В Петербурге же он применяется в тех случаях, когда этого добиваются сами граждане.

В Москве и Санкт-Петербурге чаще, чем в двух других регионах, нарушаются нормы, определяющие состав и содержание экологической документации, которая должна сопровождать разработку проектов и подаваться на экспертизу.

Для понимания эволюции процесса принятия решений, связанных с охраной окружающей среды, очень важно различать формальную и содержательную стороны процедуры.

Формально институт государственной экологической экспертизы и ОВОС закреплен законодательно. Но по давно сложившейся традиции в СССР и затем в Российской Федерации в проектном деле определяющее значение имеют не законы (не обладающие прямым действием), а нормативные документы.

Важнейшие из них – это санитарные правила и нормы (СанПиН), так как только ими устанавливаются предельно допустимые концентрации (ПДК), а также ориентировочно безопасные уровни воздействия (ОБУВ) веществ в воздухе и в воде. В сущности, ПДК есть единственная мера максимально возможного воздействия на окружающую среду, которая на стадии проектирования подлежит жесткому контролю со стороны государства. Это гигиенические по своей природе нормативы, и за соблюдение их в стране всегда отвечала санитарно-эпидемиологическая служба.

Проектирование производственных объектов, являющихся источником вредных воздействий, с 1970-х гг. регулировалось специальными строительными нормами (СН) и строительными нормами и правилами (СНиП).

Законами «Об охране окружающей природной среды» от 1991 г. и «Об охране окружающей среды» от 2002 г. предусматривалась разработка различных нормативов вредного воздействия на окружающую среду. Однако до сих пор это положение не выполняется. В результате ведомство, отвечающее за охрану окружающей среды (за 15 лет оно сменило множество названий), не имеет собственного предмета анализа в проектах.

Наиболее существенные недостатки и нарушения в процедурах принятия решений, выявленные для московского и иркутского регионов, оказываются во многом «модельными»