Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

1.5. Референдум

1.6. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС)

1.7. Процедуры землеотвода

1.8. Согласования и разрешения территориальных органов исполнительной власти

1.9. Согласования и разрешения отраслевых органов исполнительной власти

1.10. Согласования органов местного самоуправления

1.11. Решения органов законодательной власти.

1.12. Стратегические действия

1.13. Прочие формы

2. Неинституциональные формы общественного участия:

2.1. Опросы общественного мнения

2.2. Обращения в органы государственной власти

2.3. Протестные действия

2.4. Информационные кампании

2.5. Лоббирование в органах государственной власти

2.6. Общественные палаты

2.7. Прочие формы

Была проведена оценка эффективности использования выявленных форм общественного участия по 39 рассмотренным примерам принятия экологически значимых решений. Критерием эффективности той или иной формы участия общественности послужило его влияние на процесс принятия решений. Была использована следующая качественная шкала оценки, которую можно в известном приближении поставить в соответствие со шкалой уровней общественного участия, известной как «лестница общественного участия Шерри Арнштейн» (см. главу 1). Соотношения наших определений эффективности и уровней участия по Арнштейн приведены в таблице 23.

Таблица 23. Качественная шкала оценки эффективности форм общественного участия

Оценка проводилась экспертами, участвующими в проекте. Первоначально эксперты оценивали эффективность форм общественного участия независимо, затем отличающиеся оценки обсуждались и проводилось сближение позиций. Результаты оценки представлены в сводной таблице 24. Далее все эти формы рассматриваются и подробно характеризуются каждая отдельно.

II. Институциональные формы

7.2. Государственная экологическая экспертиза

Законодательство

История развития законодательства об экспертизе и его современное состояние подробно изложены в главе 2.

Участники

Государственный орган, специально уполномоченный в сфере государственной экологической экспертизы; инициатор деятельности; общественность; разработчики проекта и раздела ОВОС; органы местного самоуправления.

Таблица 24. Формы общественного участия, использованные в рассмотренных случаях, и их эффективность

Практика

Первый период (1979–1985 гг.). Как видно из сводной таблицы 24, в этот период государственные экологические экспертизы не проводились. В двух случаях – строительства Комплекса сооружений защиты г. Ленинграда от наводнений (I, P1) и Марьяно-Чебургольской оросительной системы (I, K2) – проводились иные формы государственных экспертиз, которые могут рассматриваться как предшественницы ГЭЭ, поскольку ГЭЭ сформировалась на основе процедур, уже существовавших в традиционной социалистической системе планирования (Cherp and Lee, 1997 г.). «Ленинградская дамба» интересна тем, что привлекла общее внимание общественности и вызвала массовое протестное движение (но позднее, во время, отнесенное ко второму периоду, когда строительство уже шло). Этот случай демонстрирует, что государственные превентивные процедуры (экспертизы) были почти недоступны не только для широкой общественности, но и для аргументов людей, связанных с процеессом проектирования. Решения принимались Советом министров, в законодательных органах (Советах народных депутатов) и коммунистической партией на политическом уровне и могли быть изменены также только на этом политическом уровне.

Второй период (1989–1993 гг.). В это время ГЭЭ начала проводится регулярно в соответствии с промежуточными положениями до принятия Закона об экологической экспертизе. Из рассмотренных случаев единственным исключением, когда ГЭЭ не проводилась, стала непроектная деятельность – Конкурс проектных предложений и программ улучшения санитарно-гигиенических характеристик Невской губы и реконструкции комплекса сооружений защиты Ленинграда от наводнений (II, P1).

Некоторые примеры показывают, что ГЭЭ проводилась в форме обычного согласования госорганов без формирования комиссии (II, K2). В большинстве случаев этого периода ГЭЭ не выполнила функции механизма общественного участия (II, K2; II, I2; II, I3; II, M1; II, M2; II, M3). В случае проектов, вызвавших дискуссии (II, K1; II, K3), ГЭЭ учитывала общественное мнение, т. е. являлась инструментом «права на комментирование», а иногда – механизмом информирования общественности (II, K3).