Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы

Во время перестройки не существовало законодательной регламентации ОЭЭ, но она могла быть очень действенным механизмом воздействия на процесс принятия решений (интервью № 11 с сотрудником НГО). Впервые ОЭЭ была упомянута в Законе РСФСР об охране окружающей природной среды (1991 г.), по которому государственная экологическая экспертиза должна была проводиться открыто, с участием общественности. Закон об экологической экспертизе (1995 г.) более детально регламентировал ОЭЭ. Право проводить ОЭЭ получили только зарегистрированные общественные организации, одной из уставных целей которых является проведение общественных экологических экспертиз. Для государственной регистрации ОЭЭ необходимо подать заявку в органы местного самоуправления в соответствии с установленной процедурой. Если в регистрации экспертизы не было отказано в течение семи дней, она считается зарегистрированной. Список причин для отказа в регистрации, приведенный в Законе об экологической экспертизе, является исчерпывающим. ОЭЭ проводится до государственной экологической экспертизы или одновременно с ней. Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его государственным органом, уполномоченным в области экологической экспертизы.

Объектом ОЭЭ является проектная документация (обоснование инвестиций, технико-экономическое обоснование или проект). Закон устанавливает, что документация предоставляется на ОЭЭ инициатором деятельности.

В исследованных случаях за первый период не было проведено ни одной ОЭЭ, попытка проведения ОЭЭ выявлена во второй период (II, 12), в третий период ОЭЭ проводились в шести случаях (одна или несколько, до трех по одному проекту) и были выявлены попытки провести ОЭЭ. Только в одном случае роль ОЭЭ в обеспечении общественного участия была оценена как значительная (III, P2), в четырех – как информационная (II,12; III, P1; III, K2; III, K4), в одном – как незначительная (III, P3) и в одном случае общественное участие не было осуществлено, так как документация не была представлена (III, M3).

В целом, можно сделать вывод, что оригинальный и потенциально мощный инструмент общественного участия в силу целого ряда причин используется слабо: «…Вообще-то говоря, у нас было с десяток, или пятнадцать, таких значимых экспертиз аж во всей России. За всю историю! При десятках тысяч или сотнях тысяч экспертиз за этот период государственных! То есть объектов экспертиз сотни тысяч, из них почти все конфликтны, а общественных экспертиз пятнадцать! Это о чем-то говорит. И говорит, прежде всего, о том, что что-то здесь, значит, недоработано, по организации проведения» (интервью № 1, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»).

Исследование выявило следующие значительные пробелы и недостатки в процедуре ОЭЭ.

1. Получение информации об объекте экспертизы от инициатора деятельности.

– Обычно инициатор отказывается предоставлять документацию на ОЭЭ, особенно в последний период. Закон не устанавливает сроков предоставления документации на ОЭЭ, и инициаторы в полной мере пользуются этим: «Поэтому, значит, вот эта дыра, дальше, естественно, дыра с тем, что закон не устанавливает сроки представления общественной экологической экспертизы заказчику. И заказчик волынить может до бесконечности» (интервью № 1, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»).

– Механизмом контроля может быть позиция государственной экологической экспертизы или судебное решение спора. Органы, проводящие ГЭЭ, не обеспечивают выполнения прав граждан (см. раздел «Государственная экологическая экспертиза»). Обращение в суд требует не только финансовых средств, но и значительных затрат времени, что неприемлемо при проведении ОЭЭ, т. к. необходимо успеть подать заключение до окончания ГЭЭ, а желательно – до ее начала.