Развитие науки финансового права в России

После революционных событий 1917 г. он возвращается в Московский университет, в 1919–1924 гг. был профессором ФОН, преподавал в Московском институте народного хозяйства. В 20-е гг. М. Д. Загряцков активно занялся проблемами финансового права, что было связано как с преподаваемым им курсом административного права, так и с сотрудничеством ученого с Институтом экономических исследований НКФ[1748]. Он предлагал учитывать опыт зарубежного финансового законотворчества (например, германские «Положение о налогах» (1919) и Бюджетный кодекс (1922)). Достаточно широко использовал он и теоретические разработки западных ученых. В качестве примера он приводил построение единого аппарата распределения и расходования публичных финансов в странах Западной Европы, объем полномочий министров финансов Англии и Германии при составлении бюджета и др.

Особое место в исследованиях М. Д. Загряцкого занимали вопросы финансового контроля. Он хорошо знал западное законодательство о финансовом контроле[1749]. В условиях разработки и принятия советского законодательства о финансовом контроле он высказывал особую позицию в периодической печати. Не случайно его статьи публиковали с ремаркой «в порядке обсуждения». Ученый настаивал на ограничении полномочий финансового контроля. Он считал необоснованным предоставление органам финансового контроля права начета, т. е. бесспорного административного порядка взыскания налогов и штрафов. По убеждению М. Д. Загряцкого, органы финансового контроля только тогда могут выступать в качестве карающего судебного органа, когда они будут действовать с соблюдением судебно-процессуальных форм. При отсутствии в СССР административной юстиции роль финансового контроля должна быть ограничена функцией эксперта, доводящего до сведения высших законодательных учреждений сведения о замеченных недостатках. Основной функцией финансового контроля в этом случае является составление отчета по исполнению росписи[1750].

В известных периодических изданиях «Вестник финансов», «Финансовая газета» он активно откликался на новеллы финансового законодательства. Так, комментируя Положение о местных финансах 1923 г., он писал, что это новое Положение необоснованно уничтожает субвенции как регулятор между Союзом и союзными республиками. Он считал, что по своей юридической природе субвенция есть своеобразный вид договора между двумя самостоятельными единицами публичного права и представляет собой административную параллель договорам международного права[1751]. В другой статье он дал позитивную оценку Инструкции о порядке организации и производства дел в налоговых комиссиях по промысловому и подоходному налогу. Он предположил, что эта Инструкция поставила на повестку дня вопрос о финансовых судах на почве советского права и устанавливает точные очертания финансовых судов в СССР. При этом он отметил, что предусмотренные этой Инструкцией апелляционные комиссии по рассмотрению жалоб налогоплательщиков во многом напоминают аналогичные учреждения германского законодательства[1752].

В таком же ключе он исследовал бюджетные права местных Советов. Так, он издал под указанным наименованием книгу, которая была призвана, по словам ее автора, восполнить пробел, дать читателю общее введение в детальное изучение законодательства о местных финансах. Однако это исследование не носило публицистического характера, оно содержало теоретические подходы и выводы. В приложении к исследованию автор останавливается на типических чертах и новых течениях в законодательстве о местном обложении Германии. Англии, Франции. Так, рассмотрению местного бюджетного права предшествует вопрос о «местном» и государственном интересе в советском праве. Ученый приходит к выводу о том, что основания построения государственных и местных финансов в общем однородны, но все же в системе местных финансов принцип интереса играет большую роль, чем в государственных финансах, что продиктовано особенностями организации местного обложения.

В результате сравнительно-правового анализа ученый делает заключение: «Влияние на построение местных финансов экономического принципа услуги-возмездия приводит к обособлению источников государственного и местного обложения, которое не только нашло себе яркое отражение в английском законодательстве или в знаменитом прусском законе 1893 года, но и определило собой судьбы французских добавочных сантимов (законодательство 1914–1920)»[1753].

Он довольно подробно остановился на характеристике современного германского законодательства в области местных финансов. Сделал он это по целому ряду причин. Во-первых, по его мнению, это законодательство является наиболее совершенным с точки зрения законодательной техники. Во-вторых, в нем в значительной степени отразились социальные веяния эпохи, с расширением полномочий финансовой власти одновременно принимаются нормы, точно устанавливающие обязанности налогоплательщика и обеспечивающие его права от произвольного вмешательства фискальной администрации.