Оценивая посредническую роль Японии, начальник Особого отдела квартирмейстерства Главного штаба колчаковской армии отмечал: «Японские представители высказываются в том смысле, что в ближайшее время правительство Японии признает правительство адмирала Колчака. Все время поддерживая атамана Семенова, некоторые представители Японии тем не менее сыграли немалую роль в общей ликвидации «семеновского вопроса», хотя, по сведениям Мин[инстерства] иностранных] дел, японское правительство остается недовольно этим решением»448. В сводке за 21 марта 1919 г. Главный штаб развил эту мысль: «В последнее время отношения Японии, учитывающей, видимо, устойчивость нашей Центральной Власти, начинают принимать более приемлемый для нас характер. Перемена линии поведения Японии в этом отношении, возможно, есть результат некоторого влияния со стороны союзников; хотя, с другой стороны, приняв во внимание наличие японо-американского соперничества, не отрицается возможность, что Япония, рассчитывая иметь Дальний Восток своей базой при вооруженном столкновении с Америкой, предпочитает иметь дружественные отношения с Россией»449.
Прямым следствием противостояния лидеров двух крупнейших антисоветских группировок за Уральским хребтом стало решение кабинета министров Японии унифицировать военную помощь Семенову: в мае 1919 г. правительство приняло резолюцию о том, что после 25 мая все поставки оружия, боеприпасов и амуниции атаману, шедшие в обход Колчака по каналам военной разведки, будут осуществляться только через Верховного правителя450. К такому решению Токио подталкивала постепенная утрата контроля над Семеновым, который все настойчивее проводил независимый от империи политический курс. Самостоятельность действий Семенова, противоречившая интересам Японии, проявилась со всей очевидностью не только в его оппозиции Хорвату и Колчаку, но и в попытке создания независимого монгольского государства.
Изначально Япония исходила из нежелательности появления на территории Китая каких-либо государственных образований в силу особой роли этой страны в реализации японских планов интервенции в Сибирь и на Дальний Восток. На этом настаивала армия, и эта позиция была предельно ясно отражена в меморандуме военного министра Танака Гиити руководителю дипломатического ведомства Утида Ясуя. В своем послании Танака высказывался за углубление японо-китайского сотрудничества, предостерегая от каких-либо шагов в отношении Монголии, которые могли бы разрушить альянс451.
Панмонголизм атамана восходил к временам его юности, когда Семенов принимал непосредственное участие в провозглашении в 1911 г. независимости Монголии от Китая. Однако создать тогда суверенное государство не удалось: по Кяхтинскому договору, подписанному 25 мая 1915 г. Россией, Китаем и Монголией, последняя получила лишь право на автономию от пекинских властей.
После победы Октябрьской революции идея объединения монгольских племен в независимое государство обрела второе дыхание, чему в немалой степени способствовали действия Пекина. Летом 1918 г. Китай ввел в столицу Монголии батальон, а год спустя оккупировал ее и заставил правительство Богодо-хана признать китайский суверенитет. 22 ноября 1919 г. президент Китайской республики Сюй Шичан аннулировал русско-монгольские соглашения 1912 г. и Кяхтинский договор. В декабре того же года монгольское правительство было распущено, а армия расформирована.
Идеологами панмонголистского движения выступили некоторые князья Внутренней Монголии, часть бурятской интеллигенции и верхушка монголов Барги. Опираясь на их поддержку, Семенов в начале февраля 1919 г. провел совещание панмонголистов в Даурии, которое приняло решение о созыве учредительного съезда452.
Японская военная разведка внимательно следила за ситуацией во Внутренней и Внешней Монголии, систематически информируя о положении дел Генштаб. Помимо резидентур в Кулуне во главе с подполковником Мацуи Ситио и Хайларе под руководством Накагоми Томисабуро, за обстановкой в Монголии и Забайкалье наблюдал прикомандированный в сентябре 1918 г. к штабу 3-й пехотной дивизии крупнейший в японской армии специалист по монгольским делам капитан Судзуэ Мантаро. Опираясь на их информацию, в середине февраля 1919 г. командующий ВЭА генерал армии Отани Кикудзо сообщил заместителю начальника Генштаба Фукуда о том, что Семенов планирует создать монгольское государство из забайкальских казаков, бурят, баргутов, харачинов и забайкальских монголов, надеясь на поддержку со стороны Японии453.