Как устроено право: простым языком о законах и государстве

Законопроект о бюджете направляют в Государственную Думу, где депутаты могут внести какие-то изменения: скажем, увеличить расходы на армию и уменьшить расходы на образование, или наоборот. После этого они принимают федеральный закон о федеральном бюджете[302], который затем уходит на одобрение в Совет Федерации[303]. Затем этот утвержденный план отправляется обратно в правительство, и оно начинает его исполнять[304]: то есть собирать налоги и тратить их в соответствии с принятым планом.

Таким образом, вначале российское правительство разрабатывает бюджет, затем Госдума принимает его, а затем правительство его исполняет.

Следующая важная процедура – формирование правительства. Здесь взаимодействуют президент и Государственная Дума.

Для начала президент решает, кого сделать председателем правительства (в просторечии – премьер-министром) и вносит кандидатуру этого человека на рассмотрение Госдумы. Депутаты Госдумы утверждают или отвергают эту кандидатуру, после чего президент назначает утвержденного кандидата[305]. Затем президент самостоятельно назначает наиболее важных министров (иностранных дел, обороны, юстиции и др.)[306], а второстепенных – если их кандидатуры утверждены Государственной Думой[307]. То есть считается, что президент, во-первых, назначает председателя правительства, кандидатура которого утверждена Госдумой, а во-вторых, назначает федеральных министров (главных – сам, а второстепенных – если их кандидатуры утверждены Госдумой).

Таким образом, формально президент формирует правительство с согласия парламента, поэтому Россию обычно относят к смешанным или парламентско-президентским республикам. Однако Госдума может лишь дважды отклонить предложенную президентом кандидатуру. Если она сделает это в третий раз, президент может назначить того, кого захочет, распустить Госдуму и назначить новые выборы[308].

Например, в 1998 г. президент Ельцин несколько раз предлагал на пост главы правительства мало кому тогда известного чиновника Сергея Кириенко. Оппозиционно настроенная Госдума дважды отказывала президенту, но в третий раз ей пришлось согласиться. Так что, по сути, именно президент формирует правительство по своему усмотрению, поэтому фактически у нас президентская, а не смешанная республика.

Кроме того, Госдума решает вопрос о доверии правительству[309]. Это значит, что если депутатам не нравится работа правительства, они могут проголосовать за его отставку. Однако дальше все опять зависит от президента. Если он согласен с депутатами, то может отправить правительство в отставку, но если не согласен, может проигнорировать мнение депутатов. Если они в течение трех месяцев снова проголосуют за отставку правительства, тогда президент вообще может распустить парламент. Так что в итоге именно президент принимает решение об отставке правительства[310], а то, что Госдума решает вопрос о доверии правительству, де-факто особого значения не имеет.

Следующая важная процедура – это назначение некоторых важных должностных лиц. Здесь нужно быть внимательным, потому что в конституции все изложено немного запутанно. У нас есть несколько должностных лиц, которых назначают следующим образом. Президент предлагает кандидатуру, а Государственная Дума или Совет Федерации соглашаются или нет. В частности, таким образом назначают председателя правительства (об этом я рассказал выше), судей высших судов, председателя Центрального банка, председателя Счетной палаты и уполномоченного по правам человека.

Но если речь идет о председателе правительства, то в конституции пишут, что назначает его президент. А если речь идет обо всех остальных, то говорят, что их назначает Госдума или Совет Федерации «по представлению» (в смысле – по предложению) президента. Суть одна и та же, но формулировки именно такие. Госдума назначает по этой схеме председателя Центрального банка и уполномоченного по правам человека, а Совет Федерации – председателя Счетной палаты и судей высших судов.

Кроме того, есть еще генеральный прокурор – его президент назначает самостоятельно. Когда-то его назначал Совет Федерации по предложению президента, но после поправок 2020 г. глава государства полностью забрал себе это полномочие[311]. В конституции, правда, сказано, что делает он это после консультаций с Советом Федерации, однако ход и результат этих консультаций его ни к чему не обязывают.

Следующая важная процедура – это отрешение от должности действующего президента. Если выяснится, что президентом избрали неподходящего человека, то его теоретически можно отстранить от должности. Однако считается, что раз президента избрал народ, то для его отрешения требуются серьезные основания. Соответственно, в конституции на этот счет прописана очень сложная процедура[312].